Innledning

Etter at den nye kommuneloven trådte i kraft har Kommunal- og arbeidsdepartementet gitt en del prinsipielle uttalelser i tolkningsspørsmål. Vi antar at disse har alminnelig interesse, og vil med dette rundskrivet gi en oversikt over de viktigste av uttalelsene. Sakene er ordnet etter §-nummer.

Innhold

§ 8 – kan formannskapet omorganiseres i valgperioden?
§ 10, jf. § 25 – er et forhandlingsutvalg et folkevalgt organ?
§ 10, 6. ledd – kan særlovsnemnder omorganiseres med hjemmel i § 10 nr. 6?
§ 15 nr. 2 – fritak fra verv etter søknad på grunn av "uforholdsmessig vanskelighet eller belastning"
§ 18 nr. 2 – når må forslag om innføring av parlamentarisme være "reist"?
§ 23, 3. ledd – tolking av begrepet "folkevalgt organ"
§ 24 nr. 2 – kan økonomisjefen være administrasjonssjefens stedfortreder?
§ 24 nr. 2
§ 24 nr. 3 – kan kommunerevisor og distriktsrevisor ansettes på åremål?
§ 26 nr. 1 – tilsattes møterett i nemnder
§ 27 – hvilke regler gjelder for andelslag (interkommunale sammenslutninger med begrenset ansvar)?
§ 31 nr. 3 – er administrasjonssjefens lønnstrinnsplassering en "personalsak"?
§ 31 – møteoffentlighet må ikke forveksles med dokumentoffentlighet, jf. § 45
§ 36 – kommunestyrevedtak om at de som skal velges ved forholdsvalg til faste utvalg skal velges blant kommunestyremedlemmene, er ikke bindende for mindretallet i kommunestyret
§ 40 – hvilke begrensninger kan legges på representanters talerett i kommunale organer?
§ 40 nr. 2 – stemmerett for representant som kommer for sent til møtet
§ 40 nr. 3 b) – hvem er inhabile i kommunens forhandlingsutvalg?
§ 40 nr. 3 b) – hva slags "medvirkning" fører til inhabilitet?
§ 40 nr. 3 b) – arbeidsmiljøutvalget er ikke et folkevalgt organ
§ 41 nr. 2 – erstatning for tapt inntekt som følge av kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv
§ 42 – krav på arbeidsgodtgjøring for den som sitter i kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv
§ 59 – lovlighetskontroll, tolking av begrepet "avgjørelse"
§ 60 – kan kontrollutvalget føre tilsyn med kommunale A/S?
§ 60 – hvem skal føre tilsyn med interkommunale sammenslutninger?
§ 60 nr. 2 – kan kontrollutvalget innstille til kommunestyret i personalsak?
§ 60 nr. 2 – kontrollutvalgets saksbehandling
§ 60 nr. 2 – er partigruppas gruppesekretær valgbar til kontrollutvalget?

§ 8 - kan formannskapet omorganiseres i valgperioden?

Sak nr 93/5648. Brev av 22.9.93

I forbindelse med administrativ og politisk omorganisering i en kommune, ble det stilt spørsmål om det kunne foretas nyvalg til formannskapet i valgperioden, slik at dette ble utvidet fra 5 til 7 representanter.

Departementet uttalte at valg av formannskapet gjelder for 4 år, jf kommuneloven § 8, og at det ikke kan omorganiseres i perioden. Dette er i motsetning til hva som gjelder for faste utvalg og komiteer.

§ 10 jf § 25 - er et forhandlingsutvalg et folkevalgt organ?

Sak nr 93/1858. Brev av 14.5.93.

I reglementet for administrasjonsutvalget i en kommune var det bestemt at det skulle velges et "forhandlingsutvalg", og valget skulle gjøres av kommunestyret. Kommunestyret hadde valgt fire medlemmer til forhandlingsutvalget, tre politisk valgte medlemmer samt personalsjefen. Personalsjefen forberedte sakene for utvalget, som igjen forberedte og gjennomførte forhandlingene med arbeidstakerorganisasjonene. Det ble stilt spørsmål om hvilken status et slikt organ har i forhold til kommuneloven.

Departementet uttalte at hvis kommunestyret velger et "forhandlingsutvalg" i administrasjonsutvalget, som skal forberede og gjennomføre forhandlingene med

arbeidstakerorganisasjonene, så legger departementet til grunn at dette er å anse som en komité. Det framgår av kommuneloven § 14 at det ikke er plikt til å ta i mot oppnevning til driftsstyrer og komitéer. Begrunnelsen er at det ofte dreier seg om byrdefulle verv uten direkte politisk karakter.

Når det gjaldt habilitetsspørsmålet ved behandlingen av saker i et forhandlingsutvalg, mente departementet at representanter fra ledelsen i administrasjonen ikke opptrer i utvalget i egenskap av ansatte, men som medlem av et folkevalgt organ. Inhabilitet for de ikke-politiske representantene i forhandlingsutvalget er dermed betinget av en konkret vurdering i den enkelte sak, i samsvar med de alminnelige habilitetsreglene i forvaltningsloven.

§ 10, 6. ledd - kan særlovsnemnder omorganiseres med hjemmel i § 10 nr 6?

Sak nr 93/7276. Brev av 11.11.93

Kommuneloven § 10, 6. ledd gir kommunestyret og fylkestinget adgang til å omorganisere faste utvalg og komiteer. I § 2, som gjelder lovens virkeområde, fastslås at loven gjelder for "kommuners og fylkeskommuners virksomhet, herunder kommunal og fylkeskommunal virksomhet i medhold av andre lover". I spesialmotivene til denne bestemmelsen (Ot.prp. nr 42 (91-92) s. 262) sies at "...kommuneloven i sin alminnelighet gjelder, hvis det ikke etter særlover uttrykkelig fastsatt eller klart forutsatt at andre regler skal gjelde. Tvilstilfelle må med andre ord tolkes i favør av kommuneloven." Kommunelovens bestemmelser er altså ment å få anvendelse også på særlovsnemnder, hvis man ikke har holdepunkter for det motsatte.

Det var klart etter den gamle loven at bestemmelsen om omorganisering av nemnder ikke kunne anvendes på særlovsnemnder. Med hensyn til den nye kommuneloven, så uttales i Ot.prp. nr 42 på s. 73 flg. at departementet ønsker å begrense anvendelsesområdet for bestemmelsen i § 10, 6. ledd til å gjelde faste utvalg opprettet etter kommuneloven. Departementet antok at dette måtte være et tilstrekkelig klart holdepunkt for at § 2 ikke kan tolkes helt etter sin ordlyd.

Konklusjonen ble derfor at kommuneloven § 10, 6. ledd om omorganisering av nemnder, ikke får anvendelse på særlovsnemnder.

(Etter gjennomgangen av særlovgivningen er det nå bare et fåtall lovpålagte særlovnemnder.)

§ 15 nr 2 - fritak fra verv etter søknad på grunn av "uforholdsmessig vanskelighet eller belastning"

Sak nr 93/1553. Brev av 30.4.93

Tre kommunestyremedlemmer i en kommune hadde fremmet krav om lovlighetskontroll i forbindelse med innvilgning av søknader om fritak fra kommunale verv.

En søknad var begrunnet med ønske om å prioritere andre aktiviteter i fritiden. Departementet uttalte at dette ikke kan være grunnlag for å gi fritak for kommunale verv. To andre søknader var begrunnet med blant annet dårlige samarbeidsforhold og misnøye med utvalgets arbeid.

Departementet uttalte at misnøye med utvalgets arbeid ikke er fritaksgrunn etter loven. Problematiske samarbeidsforhold i utvalget er heller ikke fritaksgrunn såfremt dette ikke har ført til "ekstreme helsemessige eller sosiale belastninger for et medlem", jf NOU 1990:13 s. 184.

§ 18 nr 2 - når må forslag om innføring av parlamentarisme være "reist" ?

Sak nr 94/582. Brev av 25.2.94

En kommune stilte spørsmål om forståelsen av begrepet "reist" i § 18 nr 2, og viste til at det kunne forstås på flere ulike måter:

1) at spørsmålet er satt på dagsorden, og at en eller flere representanter i den forbindelse har fremmet forslag om innføring av parlamentarisme

2) at det kommunestyre forslaget blir reist i, i tillegg må fatte vedtak i saken

3) at det må vedtas at parlamentarisme skal innføres,

4) at det er tilstrekkelig at det blir gjort et vedtak i tilknytning til saken, selv om dette skulle gå ut på at det sittende kommunestyre/fylkesting er negative til parlamentarisme.

Departementet viste til at Kommunelovutvalgets flertall foreslo i NOU 1990:13 at parlamentaristisk styresett kunne innføres i valgperioden, med virkning for resten av i perioden. Mindretallet gikk inn for at vedtak om innføring av parlamentarisme burde gjøres gjeldende fra neste valgperiode, og foreslo et tillegg i utvalgets lovforslag. Departementet sluttet seg i Ot.prp. nr 42 (1991-92) til mindretallets standpunkt, og gikk

inn for at mindretallets tilføyelse ble tatt inn i loven (nåværende § 18 nr 2). Begrunnelsen var at innføring av parlamentaristisk styreform er en så viktig reform, at velgerne bør få anledning til å "uttale seg", i forbindelse med valg, før den eventuelt innføres og settes i kraft.

Departementet uttalte at alminnelig forståelse av lovens ordlyd tilsier at det er tilstrekkelig at det fremmes forslag om innføring av parlamentarisme innen fristen. I lovens forarbeider forutsettes imidlertid at det sittende kommunestyre/fylkesting også treffer vedtak i saken. Hensynet bak regelen om at forslag skal være reist, er at spørsmålet skal bli gjenstand for diskusjon i forbindelse med kommunevalget. Etter departementets mening må forståelsen av begrepet "reist" i § 18 nr 2 være at kommunestyret voterer over forslaget. Departementet fant likevel ikke tilstrekkelig grunnlag for å anta at det måtte være flertall bak forslaget i første behandlingsrunde i kommunestyret.

§ 23, 3. ledd - tolking av begrepet "folkevalgt organ"

Sak nr 93/1948. Brev av 28.7.93

Departementet antok at styret for et interkommunalt renovasjonsselskap, der alle medlemmene var valgt av kommunestyrene, var å anse som et folkevalgt organ i kommunelovens forstand. Departementet anså altså at uttrykket "folkevalgt organ" ikke bare omfatter organer hvis medlemmer er direkte "valgt av folket", det vil si medlemmer av kommunestyre og formannskap. Uttrykket omfatter også organer hvor medlemmene er valgt indirekte.

Administrasjonssjefen har således møte- og talerett i styret. Departementet bemerket at forarbeidene presiserer at møte- og taleretten ikke medfører formell forslagsrett i den forstand at administrasjonssjefen kan framsette forslag og kreve at det tas opp til votering. Lovutvalget understreket at retten til å framsette forslag, bare tilligger organets medlemmer, og at forslagsrett og stemmerett hører sammen. Den som ikke har stemmerett, bør heller ikke ha forslagsrett.

§ 24 nr 2 - kan økonomisjefen være administrasjonssjefens stedfortreder?

Sak nr 93/3530. Brev av 11.10.93

Departementet uttalte at den regnskapsansvarlige, jf kl § 24 nr 2, ikke kan være administrasjonssjefens stedfortreder. Den nye loven har ikke som den gamle noen bestemmelse som eksplisitt forbyr at den regnskapsansvarlige konstitueres som administrasjonssjef. Hensynet bak regelen i § 24 nr 2 tilsier imidlertid at den regnskapsansvarlige må ha en uavhengig posisjon i forhold til administrasjonen forøvrig. Det må også legges vekt på at man i den nye kommuneloven har tilstrebet å styrke den interne kontroll i kommunene.

At den regnskapsansvarlige ikke får overdratt anvisningsmyndighet når han fungerer som administrasjonssjef tilsier ikke noen annen løsning. Som administrasjonssjef vil han ha instruksjonsrett overfor personer med anvisningsmyndighet, og dette harmonerer dårlig med lov- og forskriftsverket, som forutsetter at den regnskapsansvarlige ikke selv skal ha anvisningsmyndighet. Se også nedenfor, sak nr 93/6964, hvor uttalelsen nyanseres.

§ 24 nr 2

Sak nr 93/6964. Brev av 3.11.93

Uttalelse i sak nr 93/3530 (se over) nyanseres, i det departementet her gikk ut fra at plan- og økonomisjefen kan være administrasjonssjefens stedfortreder, hvis den regnskapsansvarlige ikke er underlagt faglig instruksjon av plan- og økonomisjefen.

Den regnskapsansvarlige kan ikke instrueres faglig når det gjelder utbetalingsmyndig eller regnskapsfunksjonen. Den regnskapsansvarlige må vernes mot faglig instruksjon helt frem til årsoppgjørsdisposisjoner. Dette gjelder det faglige ansvaret som følger direkte av budsjettforskriften.

Enkelte årsoppgjørsdisposisjoner følger ikke entydig av budsjettforskriften. Her har

administrasjonssjef og økonomisjef faglig instruksjonsmyndighet.

§ 24 nr 3 - kan kommunerevisor og distriktsrevisor ansettes på åremål?

Sak nr 93/6689. Brev av 6.4.94

Kommuneloven § 24 nr 3 åpner for at kommunestyret/fylkestinget kan bestemme at "ledende administrative stillinger skal besettes på åremål". Departementet uttalte at det er tvilsomt om stillingen som kommune-/distriktsrevisor kan karakteriseres som en administrativ stilling i kommunens administrasjon. Etter kommuneloven er revisor gitt en uavhengig stilling. Han er direkte underlagt kontrollutvalget, og kommunens øverste administrative ledelse har ingen innflytelse på hvordan revisor skal utføre sitt arbeid. Utviklingen er gått i retning av økt vektlegging på forvaltningsrevisjon, og revisor skal føre kritisk kontroll med den kommunale virksomheten. Det er derfor viktig at revisor kan opptre uavhengig i forhold til den øvrige ledelse i kommunen.

Departementet konkluderte etter dette med at kommunerevisor og distriktsrevisor ikke kan tilsettes på åremål etter kommuneloven.

§ 26 nr 1 - tilsattes møterett i nemnder

Sak nr 93/7507. Brev av 23.6.94

Departementet mottok en henvendelse vedrørende tolkningen av § 26 nr 1, som bestemmer at representanter for de ansatte i kommunen/fylkeskommunen har møte- og talerett i nemnder, når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen/fylkeskommunen som arbeidsgiver, og de ansatte. Spørsmålet dreide seg om en senere behandling i administrasjonsutvalget, jf § 25, ekskluderer møte- og taleretten for de ansattes representanter jf § 26 nr 1.

I henhold til kommuneloven § 25 har ansatte rett til medbestemmelse gjennom sine representanter i administrasjonsutvalget. I tillegg har representanter for de ansatte møte- og talerett i nemnder, jf § 26 nr 1, når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen/fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Departementet uttalte at tale- og møteretten i nemnder, jf § 26 nr 1, kun gjelder når nemnda har fått delegert myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Retten gjelder altså ikke for de tilfeller at nemnda bare skal uttale seg. Imidlertid fant departementet ikke noe i veien for at kommunene kan gi de ansatte møterett også i de tilfeller der organet ikke skal treffe endelig vedtak.

§ 27 - hvilke regler gjelder for andelslag (interkommunale sammenslutninger med begrenset ansvar)?

Sak nr 94/2121. Brev av 28.6.94

Departementet uttalte at § 27 bare gir en ufullstendig regulering av interkommunalt samarbeid. Kommuneloven gir ikke uttømmende regler for hvordan kommunene skal organisere sin virksomhet, verken for virksomheter kommunen driver alene, eller virksomheter den driver sammen med andre. Spørsmålet om hvordan kommunen skal løse sine oppgaver må løses uavhengig av § 27.

Den kommunale/fylkeskommunale kompetansen er negativt avgrenset. Man har derfor sett det slik at kommunene i utgangspunktet står fritt til å ta på seg oppgaver i tillegg til de oppgaver de er pålagt å utføre. Dersom det gjelder en oppgave kommunene står fritt til å ta på seg, så er utgangspunktet at den kommunale autonomien gir tilstrekkelig hjemmel til å organisere den i form av f.eks. et aksjeselskap. Men det er ikke uten videre klart at kommunene har frihet til å velge en privatrettslig organisasjonsform for virksomheten for alle tilfeller der de har frihet til å ta på seg en oppgave. Imidlertid må det gjelde i alle tilfeller der den aktuelle virksomhet kan overlates til private.

Således har det aldri vært tvil om at kommunene kan drive næringsvirksomhet i form av et aksjeselskap. Der kommunene/fylkeskommunene sammen med andre kommuner har opprettet f.eks. et energiverk i form av et aksjeselskap, så har man ikke sett dette som delegasjon av myndighet, men som en privatrettslig disposisjon som ligger under den alminnelige avtalefriheten.

At det er anledning for kommunene til å benytte aksjeselskapsformen, må etter lang og omfattende praksis ses som sikker rett. Det kan reises spørsmål om kommunene må velge denne lovregulerte selskapsformen, eller om man vil være utenfor området til § 27 også om man velger en sammenslutningsform med begrenset ansvar som ikke er lovregulert (andelslag).

Departementet uttalte at man må legge vekt på at § 27, verken etter sin ordlyd eller etter forhistorien, har tatt sikte på å være en fyllestgjørende regulering av hvordan interkommunalt samarbeid skal organiseres.

Departementet konkluderte med at praksis danner et sikkert rettsgrunnlag for at kommuner/fylkeskommuner kan danne andelslag, uten at kommuneloven § 27 vil gjelde for virksomheten.

Departementet uttalte også at andelslag heller ikke faller inn under andre av kommunelovens regler.

§ 31 nr 3 - er administrasjonssjefens lønnstrinnsplassering en "personalsak"?

Sak nr 93/1481. Brev av 30.4.93

Departementet antok at sak om behandling av administrasjonssjefens lønnstrinnsplassering faller inn under begrepet "personalsak" i Kl § 31 nr 3, siste setning, slik at den skal behandles for lukkede dører.

§ 31 - møteoffentlighet må ikke forveksles med dokumentoffentlighet jf § 45.

Sak nr 93/7751. Brev av 17.12.93

Formannskapet i en kommune hadde gjort vedtak om at drøftingen av budsjettet skulle foregå for lukkede dører. Kontrollutvalget ba opplyst hva som var hjemmel for vedtaket. Kommunen viste til kommuneloven § 45 nr 3, hvor det fremgår at formannskapets budsjettinnstilling skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 8 dager før den skal behandles i kommunestyret. I og med at innstillingen ikke blir offentlig før den foreligger, så mente man at saksbehandlingen i kommunen før dette tidspunkt heller ikke var offentlig.

Departementet uttalte at møteoffentlighet ikke må forveksles med dokument-offentlighet. Av kommuneloven § 31 går det fram i hvilke tilfeller et folkevalgt organ kan vedta å holde møter for lukkede dører. Bestemmelsen er uttømmende. Dette betyr at hvis ikke § 31 gir hjemmel for å lukke dørene, så skal lovens hovedregel om åpne dører følges.

Vi viser forøvrig til særskilt rundskriv om kommuneloven § 31 som vil bli sendt ut før jul.

§ 36 - kommunestyrevedtak om at de som skal velges ved forholdsvalg til faste utvalg skal velges blant kommunestyremedlemmene, er ikke bindende for mindretallet i kommunestyret

Sak nr 94/5965. Brev av 21.10.94

Ved forholdsvalg til faste utvalg velges medlemmene på grunnlag av listeforslag innlevert av de politiske partiene, jf. kommuneloven § 36 nr 1. Det enkelte parti bestemmer selv hvilke personer det ønsker å føre opp på listen, under forutsetning av at disse oppfyller valgbarhetsvilkårene i kommuneloven § 14.

I forhold til disse reglene vil ikke et kommunestyrevedtak om at medlemmene av faste utvalg skal velges blant kommunestyremedlemmene, være formelt bindende for mindretallet i kommunestyret. Det enkelte parti kan sette opp en liste med forslag til kandidater som inneholder personer som ikke er medlemmer av kommunestyret, selv om flertallet i kommunestyret har vedtatt noe annet. Et vedtak i kommunestyret om "gjennomgående representasjon" blir dermed et "bør-vedtak".

§ 40 - hvilke begrensninger kan legges på representanters talerett i kommunale organer?

Sak nr 92/7786. Brev av 18.6.93

I § 40 står det ingen ting eksplisitt om representantenes talerett i kommunale organer.

Bestemmelsen tolkes slik at representantene har rett til å utøve det som naturlig ligger til ombudet som folkevalgt, herunder rett til å ta ordet i forsamlingen. Departementet uttaler at det må aksepteres at representantenes talerett undergis visse begrensninger, for eksempel ved at taletiden per person begrenses til et visst antall minutter, og til et visst antall ganger. Departementet fant heller ikke noe å innvende mot at det fordeles taletid per parti. En slik ordning må imidlertid ikke praktiseres slik at representanter blir helt avskåret fra å ta ordet. Hvis et parti ikke fordeler taletiden mellom dem i gruppa som ønsker å ta ordet, så må det gis adgang for enkeltrepresentanter til å tegne seg på talelista utenom den tid som er avsatt til partiet.

§ 40 nr 2 - stemmerett for representant som kommer for sent til møtet

Sak nr 94/109. Brev av 18.2.94

Saken reiste spørsmål om kommunen kunne innta en bestemmelse i reglementet om at

representanter som skulle delta i avstemningen av sak også måtte være til stede når saken ble påbegynt. Kommuneloven § 40 nr 2 bestemmer at "Medlem som er til stede i et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ når en sak tas opp til avstemning plikter å avgi stemme".

Med denne plikten følger en rettighet. Retten og plikten er etter loven knyttet til om representanten er "til stede...når en sak tas opp til avstemning". Selv om reelle hensyn kanskje kan tale for å utelukke en representant fra å avgi stemme i spesielle tilfeller, så antok departementet at lovens ordlyd ikke åpner for unntak.

§ 40 nr 3 b) - hvem er inhabile i kommunens forhandlingsutvalg?

Sak nr 93/3686. Brev av 3.6.93

I en kommune var forhandlingsutvalget valgt av kommunestyret, med flertall av politisk valgte medlemmer, og forhandlingsresultatet var bindende for kommunen. Forhandlingsutvalget ble ansett for å være et folkevalgt organ, slik at ansatte (her administrative ledere) som forberedte saker for utvalget, var inhabile som medlemmer av utvalget. Kommuneloven § 40 nr 3 b) fastslår at kommunalt ansatte, som i denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse, alltid skal anses for å være inhabile når saken behandles i et folkevalgt organ.

Etter departementets oppfatning måtte dermed kommunalt ansatte være inhabile i forhandlingsutvalget, slik det var organisert i den aktuelle kommune.

§ 40 nr 3 b) - hva slags "medvirkning" fører til inhabilitet?

Sak nr 93/2674. Brev av 7.7.93

En kommune presenterte følgende problemstilling: En lærer er valgt som medlem av undervisningsutvalget. Utvalget har fått en budsjettramme av kommunestyret, men skal innenfor dette fastsette rammetimetallet selv. Vedkommende lærer har deltatt i lærerråd, som er et lovfestet rådsorgan på den enkelte skole, og har derigjennom uttalt seg i sakens anledning. Er vedkommende lærer inhabil når undervisningsutvalget behandler saken ?

Departementet uttalte at læreren i utgangspunktet ikke vil være inhabil. Hvis vedkommende bare har en perifer og indirekte tilknytning til saken, har han ikke "medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse", jf § 40, 3. ledd bokstav b. At læreren hadde deltatt i lærerrådets behandling av saken ble altså ikke ansett å være inhabilitetsgrunn.

§ 40 nr 3 b) - arbeidsmiljøutvalget er ikke et folkevalgt organ

Sak nr 93/3686. Brev av 12.1.94

Arbeidsmiljøloven er ikke en kommunal særlov. Arbeidsmiljøutvalget, som er pålagt opprettet etter arbeidsmiljøloven § 23, gjelder ikke kommunene spesielt, men alle virksomheter av en viss størrelse. Det betyr at utvalget ikke er et folkevalgt organ. Habilitetsbestemmelsene i § 40 nr 3 b) kommer følgelig ikke til anvendelse.

§ 41 nr 2 - erstatning for tapt inntekt som følge av kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv

Sak nr 94/5363. Brev av 14.10.94

I NOU 1990:13 s. 194 ble det vist til at gjeldende rett, før den nye kommuneloven,

forutsatte at også grupper uten fast lønnet arbeid skulle få erstattet tap i arbeidsinntekt når de måtte forsømme sine ordinære gjøremål for å ivareta tillitsverv. Eksempel på slike grupper er husmødre, studenter, pensjonister, free-lancere m. v. Det ble videre vist til at departementet har anbefalt kommunene å følge de generelle satsene som det enkelte kommunestyre vedtar. Dette gjelder også etter den nye kommuneloven, slik at personer uten fast lønnet arbeid kan gis erstatning for inntektstap etter de satser kommunen har fastsatt for ulegitimerte tap.

Departementet tar for øvrig sikte på å utarbeide en særskilt veiledning om kommunelovens regler om godtgjøring for folkevalgte. (Se H-2097)

§ 42 - krav på arbeidsgodtgjøring for den som sitter i kommunalt ellerfylkeskommunalt tillitsverv

Sak nr 93/622. Brev av 16.3.93

Før den nye kommuneloven trådte i kraft hadde et bystyre ved flertallsvedtak bestemt at den samlede møtegodtgjørelse for hvert møte skulle tildeles lag, foreninger og organisasjoner etter søknad og til omsøkt formål. Etter at den nye loven trådte i kraft ble det reist spørsmål om det var mulig til å gjøre slikt flertallsvedtak.

Departementet uttalte at den enkelte folkevalgte etter kommuneloven § 42 har krav på arbeidsgodtgjørelse. Et vedtak om å avstå fra godtgjørelsen til fordel for organisasjoner, foreninger og lag kan bare gjøres enstemmig. Et slikt enstemmig vedtak får bare virkning for medlemmer av det organ hvor det er fattet.

§ 59 - lovlighetskontroll, tolking av begrepet "avgjørelse"

Sak nr 94/485. Brev av 21.2.94

En kommune vedtok å tilrå at tre utenlandske statsborgere ble innvilget konsesjon for kjøp av eiendommer i kommunen. Tre medlemmer av kommunestyret fremsatte krav om lovlighetskontroll. Kommunestyret opprettholdt sin tidligere innstilling, og sendte saken til fylkesmannen. Fylkesmannen avviste kravet om lovlighetskontroll, med den begrunnelse at kommunens tilråding i konsesjonssaken ikke falt inn under begrepet "avgjørelse" i kommuneloven § 59.

Departementet uttalte at § 59 kun omfatter endelig avgjørelse truffet av folkevalgt organ eller den kommunale/fylkeskommunale administrasjon. Begrepet må avgrenses mot uforbindtlig uttalelse, råd, m.v. som forvaltningen gir. Avgjørende må være hvilke rettsvirkninger tilrådingen vil ha for kommunen.

Tilrådingen representerer kommunenes standpunkt, men vil ikke ha selvstendig betydning for kommunen. I forhold til konsesjonssaken som sådan vil kommunens tilråding representere et nødvendig ledd i saksbehandlingsprosessen. Konsesjonsspørsmålet avgjøres av Nærings- og energidepartementet, som kan legge vekt på kommunens standpunkt, men som ikke vil være bundet av dette. Det er Nærings- og energidepartementets konsesjonsvedtak som i denne sammenhengen vil ha endelig virkning for kommunen. Etter departementets mening måtte en slik tilråding kunne sammenliknes med en uttalelse, som etter juridisk teori faller utenfor begrepet "avgjørelse". Kommunens tilråding ble derfor antatt å falle utenfor § 59.

§ 60 - kan kontrollutvalget føre tilsyn med kommunale A/S?

Sak nr 93/4325. Brev av 17.2.94

Kontrollutvalget skal føre tilsyn med kommunen som juridisk person. Hvis kommunen organiserer sin virksomhet i form av et aksjeselskap, så vil denne virksomheten være en egen juridisk person, og kommunestyret vil ikke ha noen myndighet over selskapet i egenskap av kommunestyre. Følgelig har kontrollutvalget verken rett eller plikt til å føre tilsyn med kommunale aksjeselskaper.

Kommunestyret kan i dette tilfellet ikke delegere kontrollmyndighet til kontrollutvalget, fordi det ikke kan delegere myndighet det selv ikke har. Hvis kommunestyret er generalforsamling i selskapet, så er det øverste styringsorgan i selskapet, men dette er i egenskap av selskapsorgan, og ikke som kommunestyre. Heller ikke i egenskap av selskapsorgan kan kommunestyret (generalforsamlingen) gi kommunens kontrollutvalg myndighet til, eller pålegg om, å føre kontroll med selskapet. Kontrollutvalget er ikke et selskapsorgan.

Generalforsamlingen kan velge en egen kontrollkomite for selskapet. I utgangspunktet er det også adgang til å gjøre komiteen person identisk med kommunens kontrollutvalg, ved at utvalgets medlemmer velges til kontrollkomiteen. Kontrollutvalget (kontrollkomiteen) opptrer i så fall som selskapsorgan, og dets virksomhet er ikke regulert av kommuneloven eller forskriften om kontrollutvalg.

Kommune-/distriktsrevisjonen har ikke noen oppgaver overfor en kontrollkomite som selskapet oppretter, idet funksjonen som sekretær bare gjelder kommunens eget kontrollutvalg.

Departementet antok at en eventuell kontrollkomite kan opprettes ved generalforsamlingsbeslutning, uten at det er nødvendig å ta bestemmelser om dette inn i selskapets vedtekter.

§ 60 - hvem skal føre tilsyn med interkommunale sammenslutninger?

Sak nr 93/6169. Brev av 18.2.94

Departementet uttalte at dette spørsmålet ikke er undergitt særlig regulering i kommuneloven. Loven pålegger i § 60 nr 2 hver enkelt kommune å opprette et eget tilsynsorgan, et kontrollutvalg, som skal føre løpende tilsyn på vegne av kommunestyret. Det er imidlertid helt på det rene at § 60 nr 2 bare tar sikte på den enkelte kommunes forvaltning, og at det ikke med denne bestemmelsen var ment å gi regler for hva som skulle gjelde for tilsyn med ulike interkommunale sammenslutninger.

Dette innebærer ikke at deltakerkommunene er uten ansvar for å føre tilsyn med den virksomhet som skjer i regi av en interkommunal sammenslutning som er organisert med et eget styre etter § 27. Dette følger av at det øverste tilsynsorganet i kommunen er kommunestyret. Når kommunestyret delegerer utøvelsen av en virksomhet til et interkommunalt styringsorgan, blir det ikke dermed fri sitt ansvar for å føre tilsyn med denne del av sin virksomhet. Men loven regulerer altså ikke nærmere hvordan dette tilsynet i praksis skal skje.

Med mindre annet er avtalt ligger tilsynsansvaret til de deltakende kommuners kommunestyrer i fellesskap. Spørsmålet blir i hvilken grad kommunene kan avtale andre ordninger, for eksempel med et særskilt (felles-) organ som skal ha ansvar for å føre tilsyn med sammenslutningen på vegne av kommunestyrene. Et slikt organ ville være omfattet av § 27. Det er ikke adgang til å delegere myndighet til interkommunale organer uten at § 27 kommer til anvendelse. Til slike organer kan det bare delegeres myndighet til å stå for "virksomhetens drift og organisering". Det ansvar kommunestyrene har for å føre tilsyn med det interkommunale styrets virksomhet vil ikke falle inn under dette begrepet. Kommunestyrene kan derfor ikke etablere et felles kontrollorgan for den interkommunale sammenslutningen.

Dette vil imidlertid trolig ikke føre til store problemer i praksis. Den enkelte kommunes kontrollutvalg vil ha myndighet til å føre kontroll med kommunens forbindelse/ "kobling" med den interkommunale sammenslutning. Kontrollutvalget vil kunne føre tilsyn med at kommunens interesser overfor sammenslutningen ivaretas. Dersom kommunen gir tilskudd til, eller får tilskudd fra, sammenslutningen, så vil kontrollutvalget kunne føre kontroll med at dette skjer etter forutsetningene. Også ellers vil kontrollutvalget, i forbindelse med utøving av forvaltningsrevisjon, ha myndighet til å føre tilsyn med om kommunen får de ytelser og den nytte av samarbeidet som kommunestyret har forutsatt - eller om den har nytte av det i tilstrekkelig grad. Dersom kontrollutvalget finner at så ikke er tilfellet, må det kunne gi rapport til kommunestyret om at det ikke lenger anser det for gagnlig for kommunen at den deltar i samarbeidet.

Når det gjelder det interne liv i sammenslutningen, for eksempel forholdet mellom styret og sammenslutningens administrasjon, så har kontrollutvalget i den enkelte kommune ikke adgang til å føre tilsyn. Hvordan styret utøver sin myndighet innenfor den ramme det har fått delegert, vil ikke kunne være gjenstand for kontrollutvalgenes granskning. Tilsynsansvaret vil her ligge til kommunestyrene i fellesskap. Fordi kontrollutvalget ikke kan tildeles andre oppgaver enn det som følger av at det er den enkelte kommunes internkontrollorgan, kan kommunestyret/kommunestyrene heller ikke delegere til ett av deltakerkommunenes kontrollutvalg å føre tilsyn med sammenslutningens virksomhet.

Det kan reises spørsmål om sammenslutningens styre kan opprette et eget tilsynsorgan. Et slikt organ ville da utøve tilsyn på vegne av sammenslutningens styre. Det ville være underordnet styret, og dets rapporter måtte gå til sammenslutningens styre - ikke til kommunestyrene. Sammenslutningens styre vil trolig kunne opprette et slikt underordnet kontrollorgan - og delegere tilsynsmyndighet til det. Men forutsetningen må være at de deltakende kommuners kommunestyrer har delegert myndighet til styret til å opprette et slikt organ. Uten at deltakerkommunene har sagt noe om dette, kan trolig ikke styret selv velge et kontrollorgan. Tilsynsansvaret vil da hvile på styret selv.

§ 60 nr 2 - kan kontrollutvalget innstille til kommunestyret i personalsak?

Sak nr 93/3107. Brev av 6.5.93

Etter departementets mening er formuleringen i § 60 nr 2, jf kontrollutvalgsforskriftens § 1, så generell at den gir kontrollutvalget en vid kompetanse til å gripe inn. Det er også et moment at kontrollutvalget har overtatt oppgaver som lå til formannskapet etter den gamle kommuneloven.

Etter departementets syn er det ikke noe som tilsier at personalsaker faller utenfor utvalgets tilsynsmyndighet. I forskriftens § 4 er det nevnt en del sentrale oppgaver for kontrollutvalget, men bestemmelsen er ikke uttømmende, jf merknaden til paragrafen. Av forskriftens § 4 nr 4 med merknader framgår at kontrollutvalget skal føre kontroll med alle andre folkevalgte organer og med de ansatte, at kontrollutvalget ikke er underlagt andre organer enn kommunestyret, og at innstilling i en kontrollsak skal fremmes av kontrollutvalget.

Det kan reises spørsmål om kontrollutvalgets behandling samsvarer med hvordan personalsaker vanligvis blir behandlet i kommunen. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at kontrollutvalgets saker alltid vil være på et område som berører andre organers kompetanse. I en kontrollsituasjon vil det imidlertid nettopp være kontrollutvalget som vurderer hva det skal innstilles til kommunestyret om. Bare kommunestyret kan instruere kontrollutvalget her. Det er selvsagt også mulig for kommunestyret, når det skal behandle innstillingen fra kontrollutvalget, å be om at saken først går igjennom de organer som ordinært gir innstilling i personalsaker.

§ 60 nr 2 - kontrollutvalgets saksbehandling

sak nr 93/7179. Brev av 17.1.94

Kontrollutvalget skal etter lovens hensikt være med på å legge forholdene til rette for en styrket og oppgradert internkontroll i kommunene, og må ses i sammenheng med nedtoningen av statlig tilsyn og kontroll. Utvalget skal for det første føre tilsyn med revisjonen. I tillegg skal det se til at organisasjon, saksforberedelse og beslutningsprosesser, både i kommunens politiske organer og i administrasjonen, ivaretar faglige krav, og krav til alminnelig rettssikkerhet. Den politiske hensiktsmessighetsvurdering ligger utenfor utvalgets kompetanse. Utvalget skal altså ikke treffe forvaltningsavgjørelser.

Den nærmere kompetanse følger av instruksens § 4 med merknader. Også andre enn revisjonen kan legge saker fram for utvalget jf § 4 nr 10. Av hensyn til utvalgets uavhengige stilling er det opp til utvalget selv å vurdere, i samsvar med de oppgavene det er pålagt, om en sak hører inn under dets kontrollmyndighet. Utvalget må også selv ta stilling til hvor grundig det er nødvendig å gå inn på saken. Privatpersoner kan derfor ikke kreve av utvalget at det behandler konkrete saker.

Departement/fylkesmann kan i medhold av kommuneloven § 59 føre kontroll med lovligheten av utvalgets avgjørelser. Fylkesmannen må i slike tilfeller tolke kommuneloven og kontrollutvalgets instruks, og vurdere om saken er av en slik karakter at den må vurderes av utvalget for at det skal kunne sies å utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte. Lovlighetskontroll innebærer også en vurdering av om utvalget har gått ut over sin kompetanse. Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel for å vurdere om utvalget bør vurdere saken, dersom en kommer til at dette ikke følger direkte av lov eller instruks.

Bestemmelsene om kontrollutvalgets oppgaver er skjønnsmessige, og det kan være vanskelig å trekke klare grenser for hvilke oppgaver som dekkes av lovens/instruksens ordlyd. Generelt kan det likevel sies at hvis det skal slås fast i medhold av lovlighetskontroll at kontrollutvalget er forpliktet til å ta konkrete saker opp til vurdering, så bør sakene være av en viss betydning og alvorlighet. Det er viktig å være oppmerksom på utvalgets funksjon som redskap for kommunens egenkontroll.

Departement/fylkesmann har ingen instruksjonsmyndighet overfor kontrollutvalget utover det som følger av lovlighetskontrollen.

Klage over kontrollutvalgets arbeid vil være et lite praktisk spørsmål, fordi det etter forvaltningsloven ikke er klagerett på den type arbeid utvalget primært driver. Hvis man har noe å utsette på utvalgets arbeid, er det mulig å rette en uformell henvendelse, først til utvalget, deretter eventuelt til kommunestyret. Hvis utvalget unntaksvis kan tenkes å treffe enkeltvedtak, f.eks. i medhold av instruksens § 4 nr 9, så er rette klageinstans kommunestyret, eventuelt eget klageorgan opprettet av kommunestyret, jf

forvaltningsloven § 28.

§ 60 nr 2 - er partigruppas gruppesekretær valgbar til kontrollutvalget?

Sak nr 93/6473. Brev av 16.3.94

Saken gjaldt spørsmål om en gruppesekretær for en av partigruppene i bystyret måtte betraktes som "ansatt i kommunen", og følgelig være utelukket fra valg til. kontrollutvalget, jf § 60 nr 2.

Departementet uttalte at bakgrunnen for de strenge valgbarhetsreglene til kontrollutvalget er hensynet til den alminnelig tillit, og at medlemmene bør være mest mulig uavhengige av den løpende virksomhet i kommunen. Bestemmelsen ble gitt for å hindre at kontrollutvalgets medlemmer gransker egen virksomhet. I henhold til reglementet fastsatt av formannskapet ansettes gruppesekretæren av partigruppa. Arbeidsgiveransvaret ivaretas av hver enkelt bystyregruppe. Bystyrets sekretariat forestår lønnsutbetalinger, arbeidsgiveravgift og innmelding i den kommunale pensjonskasse.

Etter alminnelig forståelse av § 60 nr 2 vil "ansatte i kommunen eller fylkeskommunen" omfatte personer som er ansatt av kommunalt organ, og som er tilknyttet den kommunale administrasjon. Gruppesekretæren ansettes av partigruppa uten å være tilknyttet administrasjonen. Gruppesekretærens funksjon vil etter departementets oppfatning være knyttet til partiarbeid, og ikke til den kommunale virksomhet som sådan.

Ved tolkningen av bestemmelsen vises til det alminnelig prinsipp at færrest mulig bør utelukkes fra valg. Gruppesekretæren vil som medlem av kontrollutvalget ikke komme den situasjon at han vil granske egen virksomhet. Departementet fant det således ikke naturlig at gruppesekretæren skulle betraktes som ansatt i henhold til § 60 nr 2.