Del 1
Hovedtrekk

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere universelle og gode velferdsordninger, som er avgjørende for at Norge skal være et trygt og godt land å bo i. Skatte- og avgiftspolitikken skal dessuten bidra til rettferdig fordeling og legge til rette for vekst, verdiskaping, god helse og godt miljø. Disse verdibaserte målene er retningsgivende for regjeringens arbeid, og de blir særlig viktige i usikre tider. Skattesystemet er, som et supplement til universelle offentlige tjenester og gode velferdsordninger, et redskap i regjeringens arbeid for å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk.

Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid og verdiskaping i hele landet og for investeringer i nye virksomheter. Næringslivet skal ha stabile og konkurransedyktige skattemessige rammevilkår. De negative virkningene av ulike skatter varierer sterkt. Det er viktig for regjeringen å prioritere skatter med minst mulig ulemper. Miljøavgifter på riktig nivå, som avgifter på utslipp av klimagasser, virker positivt på samfunnsøkonomisk effektivitet. Riktig utformede grunnrenteskatter vil gi fellesskapet del i den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå ved bruk av våre naturressurser, og gi et samlet bedre skattesystem.

I Norge har vi et høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder. Det krever at skatte- og avgiftssystemet skaffer store inntekter. Et bredt og solid skatte- og avgiftsgrunnlag er nødvendig for å trygge fremtidige skatteinntekter, og gir mulighet for å holde relativt lave satser, slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning begrenses. Brede skattegrunnlag er også nødvendig for at skattesystemet skal ha den tilsiktede fordelingsvirkningen.

I 2023-budsjettet økte utgiftene på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det ble dessuten bevilget store beløp til strømstøtte til husholdninger og øvrige strømtiltak. For å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon og finansiere økninger i utgifter ble det innført situasjonstilpassede skatter – høyprisbidraget og økt arbeidsgiveravgift på lønninger over 750 000 kroner. Samtidig ble skattesystemets direkte bidrag til omfordeling styrket, ved at mer av skattebyrden ble vridd over på høye inntekter og store formuer.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å etterleve for skattyterne og håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene fra digitalisering kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen gjennomgår regelverket med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2024

Sammendrag

Skatte- og avgiftsopplegget for 2024 er tilpasset den økonomiske situasjonen beskrevet i Meld. St. 1 (2023–2024) Nasjonalbudsjettet 2024. Det er forventet at inflasjonen kommer ned, samtidig som sysselsettingen holder seg høy og arbeidsledigheten lav.

Helårsvirkningen av det samlede skatte- og avgiftsopplegget for 2024 innebærer lettelser på om lag 6,0 mrd. kroner. Av dette utgjør fjerning eller utfasing av de midlertidige skatteøkningene i vedtatt 2023-budsjett 5,1 mrd. kroner (høyprisbidrag og ekstra arbeidsgiveravgift for inntekter over 750 000 kroner).1 Det anslås at om lag 85 pst. av skattyterne får om lag uendret eller lavere inntektsskatt av regjeringens forslag for 2024. De to vedtatte budsjettene siden regjeringsskiftet ble anslått å gi om lag uendret eller lavere skatt for om lag 8 av 10 skattytere.

Hurdalsplattformen legger vekt på å føre en forutsigbar og ansvarlig skattepolitikk overfor næringslivet. Grunnrenteskatter på utnyttelse av våre felles naturressurser er godt begrunnet. Nøytrale grunnrenteskatter sikrer fellesskapet en andel av ressursrenten uten å være til hinder for investeringer og vekst. For en privat investor blir avkastningen per krone investert kapital like stor før skatt som etter skatt. Det muliggjør at de mange, og ikke bare de få, kan få en andel av den ekstraordinære avkastningen disse felles naturressursene gir, samtidig som det er like attraktivt å investere i nye prosjekter som utnytter disse naturressursene.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdien som skapes ved å utnytte fellesskapets naturressurser. Vindkraftnæringen har, på tilsvarende måte som vannkraft-, petroleums- og havbruksnæringen, eksklusiv tilgang til verdifulle arealer for næringsvirksomhet. Ved å utnytte en stedbunden naturressurs kan vindkraftnæringen oppnå grunnrente, dels på grunn av at vindforholdene i Norge er gunstige, dels fordi ressurstilgangen er begrenset av konsesjonssystemet. Kraftprisene på sikt anslås å ligge over anslått levetidskostnad for landbasert vindkraft. Det ventes dermed grunnrente i næringen over tid. De nærmeste årene vil kraftkjøpere realisere deler av grunnrenten gjennom historiske fastprisavtaler.

Regjeringen mener tiden nå er inne for å innføre grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, og foreslår å innføre grunnrenteskatt med en effektiv skattesats på 35 pst. fra og med inntektsåret 2024. Forslaget har vært på høring. Det foreslås romslige overgangsordninger for eksisterende vindkraftanlegg. Innføring av en nøytral grunnrenteskatt fra 2024 vil gi næringen forutsigbare rammebetingelser og legge forholdene til rette for utbygging av lønnsom vindkraft i årene fremover. Forslaget er nærmere omtalt i Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft.

De midlertidige skatteøkningene i form av høyprisbidrag og ekstra arbeidsgiveravgift som ble vedtatt i 2023-budsjettet, var begrunnet med den spesielle situasjonen Norge, i likhet med andre europeiske land, var i, med ekstraordinære inntekter i kraftsektoren og økte utgifter på mange områder.

Høyprisbidraget var nødvendig og riktig for å omfordele mer av de ekstraordinære inntektene i kraftsektoren som følge av de ekstremt høye strømprisene i deler av landet i 2022 og inn i 2023. Regjeringen har vært tydelig på at høyprisbidraget (avgift på kraftproduksjon) skal avvikles senest innen utgangen av 2024. Kraftprodusentene har fremholdt at høyprisbidraget skaper usikkerhet og svekker insentivene til å investere. Dette gjelder uavhengig av om strømprisene er på et nivå som gjør at høyprisbidraget faktisk gir inntekter til staten. Å legge til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i fornybar kraft er viktig fremover. Regjeringen mener at den ekstraordinære situasjonen vi sto overfor i fjor høst, ikke lenger gjør seg gjeldende i like stor grad. Regjeringen foreslår derfor å avvikle høyprisbidraget med virkning fra og med 1. oktober 2023.

Regjeringen foreslår videre at innslagspunktet i den ekstra arbeidsgiveravgiften økes til 850 000 kroner i 2024. Dette er et første skritt i utfasingen av denne situasjonstilpassede avgiften.

Regjeringen foreslår å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp i tråd med en lineær opptrapping til 2 000 2020-kroner i 2030. Med et slikt langsiktig mål og gradvis bevegelse i retning av en gitt pris på utslipp, settes næringsliv og forbrukere i stand til å omstille seg over tid. For 2024 innebærer det at avgiftene på ikke-kvotepliktige klimagassutslipp økes med 19 pst. Avgiftsgrunnlaget utvides, og reduserte satser trappes opp på flere områder – blant annet økes avgiften på forbrenning av avfall til 75 pst. av den generelle satsen. Omsetningskravet for biodrivstoff i veitrafikken økes fra 17 til 19 pst. i 2024. For rapportering på Norges forpliktelser etter klimaloven vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2023–2024) for Klima- og miljødepartementet (2023–2024) Regjeringas klimastatus og -plan. Både økt omsetningskrav og opptrapping av CO₂-avgiften leder isolert sett til økte drivstoffpriser. Regjeringen ønsker at den grønne omstillingen skal være sosialt og geografisk rettferdig. For å bidra til å holde husholdningenes levekostnader nede, tilbakeføres mer enn kostnadsøkningen for husholdningene sett under ett. Tilbakeføringen skjer ved at veibruksavgiften på bensin og diesel reduseres, og ved at trafikkforsikringsavgiften for kjøretøy med forbrenningsmotor reduseres med 400 kroner per år.

Innenfor inntektsskatten for personer foreslår regjeringen moderate justeringer i utjevnende retning. Personer med lave og middels inntekter får i gjennomsnitt redusert eller om lag uendret skatt, mens personer med høye inntekter får økt skatt. I sum gis det netto lettelser på om lag 400 mill. kroner. Personfradraget økes med 8 650 kroner fra 2023, og trygdeavgiften på lønn, trygd og næringsinntekt reduseres med 0,1 prosentenhet. Virkemidlene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark forenkles og tydeliggjøres ved at finnmarksfradraget økes til 30 000 kroner, og at skattesatsen i trinn 3 i trinnskatten blir lik for hele landet. Fagforeningsfradraget og reisefradraget prisjusteres.

En utredning fra NTNU Samfunnsforskning viser at metoden for å beregne markedsverdien av næringseiendom er for lite treffsikker. Særlig overvurderes næringseiendommer i distriktene. Regjeringen er opptatt av at verdsettelsen av næringseiendom for formuesskatteformål skal være best mulig, og vil be Statistisk sentralbyrå vurdere justeringer i beregningsmetoden. På kort sikt foreslås det å øke kalkulasjonsrenten for næringseiendom med 1 prosentenhet for eiendommer som er lokalisert utenfor storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger for å dempe de tydelige regionale forskjellene i modellens treffsikkerhet som utredningen avdekker.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftssystemet med virkning fra 2024:

• De øvre grensene for minstefradraget videreføres nominelt. Merprovenyet er benyttet til økt personfradrag.

• Innslagspunkt i trinnskatten justeres, og skattesatsene i trinn 3 til 5 økes tilsvarende reduksjonen i trygdeavgift for lønn, trygd og næringsinntekt.

• Satsen for fradrag og skattefri kostgodtgjørelse ved opphold på brakke (brakkesatsen) økes fra 250 til 400 kroner.

• Satsen for fradrag og skattefri kostgodtgjørelse for langtransportsjåfører økes fra 350 kroner til 400 kroner.

• Særskilt fradrag for sjøfolk gis til sjøfolk med tre ukers turnus eller mer som alternativ til kravet til utseilt distanse.

• Skattereglene tilpasses teknisk til at ny omstillingsstønad til etterlatte ektefeller mv. innføres fra 2024, slik Stortinget har forutsatt.

• Maksimalt skattefradrag for pensjonsinntekt og innslagspunktene for nedtrapping av fradraget økes med anslåtte pensjonsvekstrater.

• Enkelte fradrag og beløpsgrenser i inntektsskatten videreføres nominelt.

• Innslagspunkt og beløpsgrenser i formuesskatten videreføres nominelt.

• Gevinst ved salg av melkekvoter fritas fra personinntektsberegning.

• Fribeløpet i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift økes fra 500 000 kroner til 850 000 kroner.

• Rentebegrensningsregelen endres for å motvirke tilpasninger til EBITDA-regelen mellom nærstående og tilpasninger ved bruk av konsernbidrag.

• Kravet til varighet for avtaler i industrikraftunntaket i grunnrenteskatten for vannkraft reduseres fra syv til tre år.

• CO₂-avgiften på naturgass og LPG (flytende petroleumsgass) til veksthusnæringen økes fra 8 pst. til 15 pst. av generelt nivå. For å tilgodese veksthusnæringen økes bevilgningen til Bionova med tilsvarende beløp i 2024, som særskilt skal gå til å hjelpe næringsdrivende som trenger hjelp til å dekke omstillingskostnadene fra LPG til elektrisitet.

• Det innføres avgift på utslipp av NO₂ (lystgass) fra forbrenning av mineralolje.

• Det innføres redusert CO₂-avgift for kvotepliktig sjøfart.

• Redusert CO₂-avgift for kvotepliktig bruk av mineralolje økes på grunn av svak kronekurs.

• Avgiftsfordelen for ladbare hybridbiler i engangsavgiften avvikles.

• Fritaket for veibruksavgift for bensin som brukes til forskning og utnytting av undersjøiske naturforekomster, oppheves.

• Satsen i CO₂-komponenten i engangsavgiften på lette varebiler økes med 5 pst.

• Redusert sats i elavgiften økes grunnet svak kronekurs.

• Avgiften på TRI og PER avvikles.

• Terrenggående motorsykler i reindriften fritas for engangsavgift og gis fradrag for merverdiavgift.

• Merverdiavgiftsfritaket for elektroniske aviser i merverdiavgiftsloven § 6-1 skal omfatte aviser som inneholder en overveiende del med tekst og stillbilder.

• Sektoravgiften under energimyndighetene økes for å styrke Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

• Sektoravgiften under Nasjonal kommunikasjonsmyndighet økes for å intensivere arbeidet med den digitale beredskapen.

Flere av forslagene bidrar også til regjeringens mål om forenklinger i skatte- og avgiftssystemet:

• Grensen for direkte utgiftsføring og restverdi på saldo økes fra 15 000 til 30 000 kroner.

• Avskrivningssatsen for elektriske varebiler reduseres fra 30 til 24 pst.

• Reglene for skattefri omorganisering endres, ved at tre typetilfeller fra skattefritakspraksis lovfestes. Dette gjelder grenseoverskridende fusjon av verdipapirfond som er UCITS-fond, sammenslåing og deling av sparebanker der det opprettes en eller flere sparebankstiftelser og konvertering av fusjons- og fisjonsfordringer.

• Flere særregler som ikke benyttes, særlig på særavgiftenes område, avvikles.

1.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Påløpte virkninger er endringer i betalingsforpliktelse for inntektsåret 2024 som følger av regjeringens forslag, mens bokførte virkninger er endringer i innbetalinger samme år. Innbetalingsrutiner kan medføre avvik mellom påløpt og bokført virkning, for eksempel betaler selskaper inntektsskatt etterfølgende år, og ikke alle endringer kan fullt ut hensyntas i forskuddstrekket. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til et referansesystem for 2024. Referansesystemet er basert på 2023-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- og formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er justert til 2024-nivå med anslått lønnsvekst på 4,9 pst. i referansesystemet. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2023 til 2024 på 3,8 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4,9 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2024 som i 2023. I referansesystemet er alle mengdeavgifter (for eksempel avgifter per kg eller liter) justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2023 til 2024. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2023 til 2024.

Tabell 1.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2024 samt anslag for 2023 og regnskapstall for 2022, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2024, fordelt på kapittel og post.

1.4 Sosial og geografisk profil på skatteopplegget

1.4.1 Sosiale fordelingsvirkninger

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av sosial og geografisk omfordeling. Denne profilen videreføres i 2024-budsjettet ved at regjeringen foreslår moderate justeringer i utjevnende retning.

Den isolerte lettelsen i inntektsskatten for de endringene som inngår i beregningene, er om lag 425 mill. kroner påløpt. For å måle hvordan forslagene slår ut for ulike grupper, sammenlignes forslagene med 2023-regler fremført til 2024 (referansesystemet). Beregningene inkluderer endringer i satser, fradrag og grenser i inntektsbeskatningen av personer. Fordelingsvirkninger på kort sikt av regjeringens skatteforslag for 2024 fremgår av tabell 1.4.

Det anslås at om lag 85 pst. av skattyterne får redusert eller om lag uendret inntektsskatt.

Den viktigste inntektsskatteendringen som en ikke har kunnet regne fordelingsvirkninger av i SSBs skattemodell, er forslaget om å øke fradrag og skattefrie satser ved opphold på brakke/pensjonat og for langtransportsjåfører. Det har heller ikke vært mulig å ta hensyn til endringer i beregnet markedsverdi av næringseiendom som følge av økt kalkulasjonsrente utenfor de store byene. Formue er skjevfordelt, og endringer i beregnede markedsverdier vil ha størst betydning for de med mest formue. I Hurdalsplattformen fremgår det at regjeringen vil holde det samlede skatte- og avgiftsnivået for folks inntekter uendret. Det er da lagt til grunn at utbytteskatt og formuesskatt holdes utenfor. I 2024 summerer lettelsene for husholdningene etter denne definisjonen seg til -0,9 mrd. kroner, se tabell 1.5.

1.4.2 Geografiske fordelingsvirkninger

De geografiske fordelingsvirkningene av forslaget til skatteendringer er moderate, men blant annet det økte finnmarksfradraget og riktigere beregnet markedsverdi av næringseiendommer i distriktene samt endringer i det særskilte fradraget for sjøfolk vil bidra til redusert skatt i distriktene. Økningen i trinn 3 i trinnskatten i tiltakssonen vil isolert sett gi noe økt skatt i tiltakssonen.

Tabell 1.6 viser anslått gjennomsnittlig skatteendring av regjeringens forslag til endringer i inntektsskatten for personer i seks sentralitetssoner. Sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 er den minst sentrale. Skattytere i sone 3 til 6 får i gjennomsnitt lavere inntektsskatt, mens skattytere i sone 1 og 2 får om lag uendret skatt.

1.5 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.7 viser sentrale skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2023 og regjeringens forslag for 2024. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller priser mv. fra 2023 til 2024 er de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 4,9 pst., konsumprisveksten til 3,8 pst. og pensjonsveksten til 4,8 pst. Det vises til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets nettside.

Tabell 1.8 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2024. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 3,8 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. Det vises også til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.6 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.9 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 2 105 mrd. kroner i 2023. Av dette tilfaller om lag 87 pst. staten, 11 pst. kommunene og 2 pst. fylkeskommunene.

Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om drøyt 27 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Drøyt 24 pst. av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer fra personlige skattytere, mens i underkant av 22 pst. kommer fra etterskuddspliktige utenom petroleum samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. 24 pst. av statens skatteinntekter i 2023 kommer fra skatt og avgift på petroleum. Skatter og avgifter fra petroleumssektoren inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres Statens pensjonsfond utland. Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

2 Oversikt over skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over grunnleggende prinsipper for et godt skatte- og avgiftssystem samt hovedreglene for 2023. Det finnes noen unntak fra disse hovedreglene, såkalte skatteutgifter. Skatteutgiftene er omtalt i punkt 2.7 og er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendomsskatt.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter, tollavgifter og sektoravgifter.

Samlede skatte- og avgiftsinntekter til offentlig forvaltning anslås til 2 103 mrd. kroner i 2023, se tabell 1.12. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2023, fordelt på skattarter med utgangspunkt i tallene i tabell 1.12. I 2023 utgjør inntektsskatt fra personer, det vil si summen av trygdeavgift, skatt på alminnelig inntekt og trinnskatt, den største andelen av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Statens inntekter fra skatter og avgifter i petroleumssektoren utgjør den nest største andelen. Skatter og avgifter fra petroleumssektoren inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres Statens pensjonsfond utland. Merverdiavgift og arbeidsgiveravgift gir også betydelige bidrag til de samlede inntektene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig påvirker skattesystemet arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. For at ressursene i samfunnet skal utnyttes mest mulig effektivt, bør skattesystemet utformes etter noen grunnleggende prinsipper:

• først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter som tilsvarer marginale eksterne kostnader),

• deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt i petroleums- og kraftnæringene) og

• til slutt bruke vridende skatter for å skaffe tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og oppnå mål om omfordeling.

I tillegg må skatte- og avgiftssystemet være utformet slik at det ikke bryter med våre forpliktelser etter EØS-avtalen eller andre internasjonale forpliktelser, se nærmere omtale i punkt 2.5.

Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygd på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser, likebehandling av næringer, virksomhetsformer og investeringer, og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatningen nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt. Det er også en forutsetning for at det progressive skattesystemet, hvor gjennomsnittsskatten øker når inntekten øker, faktisk skal bidra til den tilsiktede omfordelingen. Som følge av skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år, er skattegrunnlaget utvidet slik at det har blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave satser var også førende for skattereformene i 2006 og 2016.

Unntak og særordninger som avviker fra de generelle reglene, gjør skattesystemet mindre effektivt. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre. Inntektene fra enkeltskatter og -avgifter bør som hovedregel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slike bindinger hindrer effektiv prioritering av midler over budsjettets utgiftsside.

Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser med få unntak og særordninger gir også et enklere skatte- og avgiftssystem. Skatte- og avgiftsreglene bør være så enkle som mulig å etterleve for skattyterne, og å håndheve for Skatteetaten. Dette vil redusere de administrative kostnadene for skattyterne og Skatteetaten. Et enkelt regelverk vil også muliggjøre digitalisering og automatisering, som er en viktig forutsetning for ytterligere forbedringer og forenklinger av rapporteringsløsningene til skattemyndighetene. Samlet sett vil et enklere regelverk bidra til en mer effektiv ressursbruk, styrke konkurransekraften til norsk næringsliv og trygge arbeidsplasser, samtidig som det vil gi bedre rettssikkerhet og forutberegnelighet for brukerne av regelverket.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftsreglene må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør én enkelt skatte- eller avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

Offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver gjør det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal også ivareta andre viktige hensyn utover det å skaffe staten inntekter, i første rekke omfordeling av inntekt sosialt og geografisk og helse og miljø.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, og ved at en skattlegger netto formue. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i inntektsskattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1, som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide fremfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av netto overføringer til den enkelte. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som gjør at personer som av ulike grunner står utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av, for eksempel uføretrygd og dagpenger. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide og virker dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. Den «effektive skatten» er altså skatten på lønn pluss nettoytelsen (dagpenger etter skatt) som en mister. Dette er ikke en faktisk skattesats, men illustrerer insentivet til arbeid.

Figurene 2.2 og 2.3 viser gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2022. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene, men tidsbegrensning av ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne vil også ha betydning for insentivene til arbeid. I tillegg er den midlertidige, høyere dagpengesatsen som ble innført under korona-pandemien, en del av beregningen for Norge i 2022. Den ble avviklet i april 2022. Beregningene må derfor tolkes med varsomhet. Eksemplene i figurene er for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figurene viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. For eksempel vil en enslig forsørger med to barn som får en inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet, reelt skattlegges med over 80 pst. av brutto arbeidsinntekt i Norge når en inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Benefits and Wages 2022. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Benefits and Wages 2022. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Miljø- og klimaavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelig aktivitet og klimautslipp dersom de utformes riktig. Slike avgifter motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljø- og klimavennlig atferd, i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljø- og klimaavgifter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene, eller til å redusere andre skatter og avgifter med uønskede vridninger på ressursbruken. Miljø- og klimaavgifter kan imidlertid ha uønskede fordelingsvirkninger sosialt eller geografisk. Det er derfor viktig at fordelingshensyn ivaretas når avgifter innføres eller trappes opp.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter, og skatten bør i minst mulig grad påvirke forretningsmessige beslutninger. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes bør svare til det reelle overskuddet.

Den økte mobiliteten til kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, infrastruktur, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er ønskelig å sikre fellesskapet en høy andel av denne avkastningen uten at det reduserer investeringer i næringene som utnytter disse naturressursene. Grunnrenteskatter er en god måte å oppnå disse hensynene på. Inntekter fra nøytrale skatter, slik som grunnrenteskatter, reduserer isolert sett behovet for vridende skatter. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten, vannkraft og havbruk. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sørger for at staten får en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen, uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt på felt der staten har beholdt en eierandel, men inntektene regnes formelt ikke som skatteinntekter.

Omfanget av offentlige tjenester og overføringer varierer mellom land og påvirker behovet for skatteinntekter. I Norge er det relativt høyt. Figur 2.4 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for ulike land. Figuren gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land og forskjeller i det samlede skattenivået. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke at andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet om offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige. Figuren viser at Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de andre nordiske landene. I Norge finansieres en del av de totale utgiftene over offentlige budsjetter av fondsinntekter fra Statens pensjonsfond utland. For 2023 utgjør dette om lag 17 pst. av totale utgifter over offentlige budsjetter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uveid gjennomsnitt for OECD.

Kilde: OECD Revenue Statistics.

Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 38 og 44 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 42 og 50 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 44 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 35 pst. av BNP.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 22 pst. av «alminnelig inntekt» fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt er alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag.

For det andre betales trygdeavgift og trinnskatt av «personinntekt», som er brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag. Beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår også i personinntekten.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift, bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag) og satsstrukturen i trinnskatten. Trinnskatten har fem trinn, der satsene øker for hvert innslagspunkt.

Figur 2.5 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land i 2022. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeordninger (trygdeavgiften i Norge), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (arbeidsgiveravgiften i Norge) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Storbritannia, Tyskland og USA, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på de høyeste lønningene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD Tax database og Finansdepartementet.

Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn ekskludert ekstra arbeidsgiveravgift er 53,9 pst. i 2023. Dersom den ekstra arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 55,8 pst.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye hen velger å jobbe. En høy marginalskatt kan svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet innebærer at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene. Se også boks 2.7 om virkninger på arbeidstilbudet av redusert skatt på arbeid.

Gjennomsnittsskatt er skatt som andel av den skattbare inntekten. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur er marginalskatten alltid høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest skattepliktig inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2023-regler.

Figur 2.6 viser at marginalskatten i all hovedsak øker med nivået på inntekten:

• Frem til nedre grense for å betale trygdeavgift (69 650 kroner) betales ingen skatt.

• Av inntekt over den nedre grensen betales opptrappingssats (25 pst.) inntil det lønner seg å betale ordinær trygdeavgift (7,9 pst.) av hele inntekten, i 2023 ved en inntekt på 101 827 kroner.

• Fra en inntekt på 147 407 kroner, der inntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget (46 pst. av inntekten), betales skatt av alminnelig inntekt (22 pst.). Da øker marginalskatten til om lag 19,8 pst. (7,9 pst. + 22 pst. × (100 pst. - 46 pst.)).

• På trinn 1 i trinnskatten (fra 198 350 kroner), betales i tillegg 1,7 pst. i trinnskatt, og marginalskatten øker til 21,5 pst.

• Når inntekten overstiger 227 065 kroner, får skattyter maksimalt minstefradrag (104 450 kr), og marginalskatten øker til 31,6 pst. (7,9 pst. + 22 pst. + 1,7 pst.).

• På trinn 2 (fra 279 150 kr) er trinnskatten 4,0 pst. og marginalskatten 33,9 pst.

• På trinn 3 (fra 642 950 kr) er trinnskatten 13,5 pst. og marginalskatten 43,4 pst.

• På trinn 4 (fra 926 800 kr) er trinnskatten 16,5 pst. og marginalskatten 46,4 pst.

• På trinn 5 (fra 1 500 000 kr) er trinnskatten 17,5 pst. og marginalskatten 47,4 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.7 viser at gjennomsnittsskatten øker med inntekt og i all hovedsak er vesentlig lavere enn marginalskatten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere i pensjonsinntekt enn i lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister. Skattefradraget medfører at det ikke betales skatt av en pensjonsinntekt på inntil om lag 250 350 kroner i 2023, som er noe høyere enn minstenivået for enslige i folketrygdens alderspensjon. Over dette nivået betales det mindre samlet skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over to innslagspunkt, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre når pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.8 viser andel skatt med 2023-regler på henholdsvis pensjonsinntekt for AFP-/alderspensjonister og lønnsinntekt for lønnstakere. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis pensjon og lønn. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 300 000 kroner utgjør 7,7 pst. av pensjonsinntekten, mens andelen skatt på samme lønnsinntekt er 17,1 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er forutsatt at skattyterne kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Forskjellen mellom de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt bør ikke være for stor. Med vesentlig lavere marginalskattesats på aksjeinntekt enn på lønnsinntekt vil det lønne seg å ta ut reell arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt (inntektsskifting). I 2023 er forskjellen mellom høyeste effektive marginalskatt på lønn og aksjeutbytte 4,3 prosentenheter, se figur 2.9.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Marginalskatt beregnes som andel av totale lønnskostnader (inkludert arbeidsgiveravgift) og dermed vil skatt på alminnelig inntekt være mindre enn 22 pst. i søylen for maksimal marginalskatt på lønn.

Kilde: Finansdepartementet.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Skattepliktige aksjeinntekter multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å opprettholde ønsket nivå på utbytteskatten da skattesatsen på alminnelig inntekt ble redusert. I 2023 er oppjusteringsfaktoren 1,72 og samlet marginalskatt på utbytte 51,5 pst.

Formålet med skjermingsfradraget er å motvirke vridninger i husholdningenes investeringer og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget regnes ut ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Skjermingsrenten er renten på tre måneders statskasseveksler med et tillegg på 0,5 prosentenheter.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag fremføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og realiserte gevinster på aksjen.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller da bort.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i selskap med deltakerfastsetting (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor skjermingsfradraget, kun skal skattlegges én gang som alminnelig inntekt. Det gjør at det er stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i selskap med deltakerfastsetting skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd, oppjustert med 1,72.

Inntekt fra enkeltpersonforetak ut over skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges trinnskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnstakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Arbeidsgiveravgift

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn mv. Satsen for arbeidsgiveravgiften er differensiert avhengig av hvor bedriften er lokalisert. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at virksomheter i spredtbygde områder får lavere arbeidsgiveravgift enn virksomheter i andre kommuner. Satsen for arbeidsgiveravgiften varierer fra null i tiltakssonen i Troms og Finnmark fylke til 14,1 pst. i sentrale strøk, se tabell 1.9 i kapittel 1. Målet med ordningen er å motvirke nedgang i folketallet i spredtbygde områder ved å stimulere sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer statsstøtte. Gjeldende ordning er notifisert til EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Ordningen er godkjent for perioden 2022–2027 på nærmere bestemte vilkår som er fastsatt for perioden. Det kan ikke gjøres endringer i støtten uten en ny godkjenning fra ESA. Arbeidsgiveravgiften fører til at marginalskatten på lønn øker, se figur 2.9.

Fra og med 1. januar 2023 ble det innført ekstra arbeidsgiveravgift på lønn mv. over 750 000 kroner som et situasjonstilpasset tiltak. Den ekstra avgiften bidrar til inndekning av ekstraordinært store utgifter i statsbudsjettet for 2023. Satsen er satt til 5 pst. og gjelder for lønn mv. i alle soner, også tiltakssonen. Et unntak fra dette kan reise problemstillinger knyttet til ESAs godkjenning av ordningen. For arbeidsgivere i de mest sentrale delene av landet (sone 1) skal det betales arbeidsgiveravgift etter en sats på 19,1 pst. (14,1 + 5,0) av lønn mv. over 750 000 kroner.

Alminnelig selskapsskatt

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 22 pst. i 2023. Underskudd kan fremføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og kostnader (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av mottatt utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig faller fradragsretten bort for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for selskap som eies av andre selskap.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992–2013. Satsen ble deretter gradvis redusert til 22 pst. over perioden 2014–2019. En selskapsskattesats på 22 pst. er litt under gjennomsnittet i OECD og noe høyere enn gjennomsnittet for Sverige, Danmark og Finland, se figur 2.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uveide gjennomsnitt for Sverige, Danmark og Finland og for OECD.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den vil kunne være lavere enn den formelle skattesatsen på grunn av rentefradrag, eller hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge hvilket land det skal investere i. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge hvor mye som skal investeres.

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2021. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv. og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). I beregningene er det forutsatt en tenkt investering fordelt på noen utvalgte investeringsobjekter samt at investeringen delvis er finansiert med egenkapital og delvis med gjeld.

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.11 viser samlet formell marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

Internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse har lenge stått høyt på den politiske dagsorden i Norge og internasjonalt. I perioden 2013 til 2015 gjennomførte medlemslandene i OECD og G20 BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting Project). Her ble det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget, og Norge har gjennomført flere av disse. I BEPS-prosjektet ble det klart at globalisering og digitalisering av økonomien har gjort det nødvendig med grunnleggende reformer for å stabilisere rammeverket for beskatning av store multinasjonale selskaper. OECDs «Inclusive Framework», som består av 143 jurisdiksjoner, har fremforhandlet en reformpakke for fordeling av beskatningsrett av store multinasjonale foretak, samt innføring av en global minimumsskatt. Denne pakken er kjent som topilarløsningen. Enigheten er uttrykt i en erklæring («Outcome Statement») 12. juli 2023 som ble støttet av 138 av de 143 medlemsjurisdiksjonene. Norge har vært en aktiv bidragsyter i arbeidet og regjeringen stiller seg bak disse initiativene og enighetserklæringen. Det er viktig at det internasjonale skatterammeverket for flernasjonale konsern bygger på omforente løsninger.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor en særskatt på inntekter fra petroleumsutvinning, i tillegg til alminnelig selskapsskatt. Særskattesatsen er 71,8 pst. i 2023. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i særskattegrunnlaget slik at effektiv særskattesats er 56 pst.

I begge skattegrunnlag verdsettes inntekter fra salg av råolje med administrativt fastsatte normpriser. I alminnelig inntekt avskrives investeringer over seks år.

Særskatten er fra og med 2022 utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av investeringer. Dersom et selskap går med underskudd i særskattegrunnlaget, utbetales skatteverdien av underskuddet i forbindelse med skatteoppgjøret. Med kontantstrømskatt vil prosjekter som er lønnsomme før særskatt, også være lønnsomme etter særskatt.

Våren 2020 ble det innført midlertidige regler i petroleumsskatten, jf. Prop. 113 L (2019–2020) Midlertidige endringer i petroleumsskatteloven og Innst. 351 L (2019–2020). De midlertidige reglene innebærer at det i tillegg til investeringskostnaden kan utgiftsføres umiddelbart en friinntekt i særskattegrunnlaget. Reglene gjelder for investeringer som er omfattet av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2023 og godkjent av departementet før 1. januar 2024, men kun frem til året for planlagt produksjons- eller driftsstart for petroleumsforekomsten/innretningen. Friinntekten i 2023 utgjør 12,4 pst. av investeringskostnaden.

SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i lisenser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt, ved at staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andelen av inntektene.

Figur 2.12 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Mesteparten av statens inntekter baserer seg på netto overskudd i petroleumsvirksomheten, og skatteinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg endret oljepris og endret lønnsomhet i næringen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslag for 2023.

Kilde: Finansdepartementet.

Vannkraftbeskatning

Vannkraftnæringen har tilgang til en knapp fornybar naturressurs som gir opphav til en betydelig grunnrente. Vannkraftforetakene betaler derfor grunnrenteskatt til staten, i tillegg til alminnelig selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 57,7 pst. i 2023. Grunnrenterelatert selskapsskatt kan trekkes fra i grunnlaget for grunnrenteskatt slik at effektiv grunnrenteskattesats er 45 pst.

Grunnrenteskatten er utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Kraftverk med generatorer under 10 MVA er imidlertid fritatt for grunnrenteskatt. Grunnlaget for grunnrenteskatt (grunnrenteinntekten) beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (som hovedregel faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. Grunnrenteskatten er fra og med 2021 utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av investeringer. Investeringer fra før 2021 kommer fortsatt til fradrag gjennom avskrivninger og friinntekt. Negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk.

For å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon i deler av landet ble det i forbindelse med budsjettet for 2023 innført et høyprisbidrag på vannkraft og vindkraft. Høyprisbidraget (avgift på kraftproduksjon) beregnes med 23 pst. av gjennomsnittspris på kraft per måned som overstiger 70 øre per kWh. For å bidra til forutsigbarhet for kraftprodusentene informerte departementet i Prop. 1 S Tillegg 2 (2022–2023) om at høyprisbidraget skal avvikles senest innen utgangen av 2024.

Vannkraftverk ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt er fradragsberettiget krone for krone mot fastsatt skatt til staten, og utgjør derfor normalt ingen ekstra belastning for selskaper som betaler grunnrenteskatt. I tillegg betaler vannkraftprodusentene konsesjonsavgift og vanligvis eiendomsskatt til vertskommunene. De må også avstå konsesjonskraft.

Havbruksbeskatning

Norge har blant verdens beste klimatiske forhold for oppdrett av laks. Norske sjøområder har gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstige temperaturer. Fjordene gir samtidig tilstrekkelig skjerming for vær og vind. Produksjonen kan skje til lavere kostnader enn de fleste andre steder i verden. Tillatelser til å drive akvakultur utstedes av staten og gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse.

Som petroleum og vannkraft kan havbruksvirksomhet gi opphav til grunnrente. Grunnrente i havbruk oppstår delvis som følge av gunstige produksjonsforhold for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av miljøbegrunnede begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis. Statistisk sentralbyrå (2022) har i rapporten «Ressursrenten i naturressursnæringene i Norge 1984-2021» påvist betydelig grunnrente i havbruksnæringen over flere år.

Fra 2023 er det innført grunnrenteskatt på havbruk. Grunnrenteskatten er utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Skatten fastsettes som en kontantstrømskatt med umiddelbare fradrag for investeringer i sjøfasen. Eventuelle ubenyttede fradrag fremføres med en risikofri rente. Den formelle grunnrenteskattesatsen er 32,1 pst. i 2023. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget slik at effektiv grunnrenteskattesats er 25 pst. Det gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner per konsernselskap.

I tillegg ilegges produksjon av laks, ørret og regnbueørret en produksjonsavgift. Fra 1. juli 2023 er avgiften 90 øre per kg produsert fisk. Produksjonsavgiften kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt, og utgjør derfor normalt ingen ekstra belastning for selskaper som betaler grunnrenteskatt. Produksjonsavgiften fordeles til havbrukskommuner og -fylkeskommuner gjennom Havbruksfondet.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet. Det stilles en rekke krav for å kvalifisere for skattefritak etter rederiskatteordningen, blant annet at selskapet eier eller leier skip av en viss størrelse, og som er i fart over en viss distanse. For eksempel omfatter ordningen ikke skip i rutetrafikk mellom norske havner med kortere distanse, fiske- og fangstfartøy eller lystfartøy mv.

Finansskatt

Det ble i 2017 innført en finansskatt på lønninger og overskudd til erstatning for manglende merverdiavgift i finansnæringen. Omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, først og fremst fordi det ville vært krevende å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester, eksempelvis bankenes rentemarginer. Finansskatten omfatter finansielle virksomheter og består av en skatt på 5 pst. på lønninger (grunnlaget for arbeidsgiveravgift) og en skatt på selskapsoverskudd ved at skattesatsen på alminnelig inntekt er tre prosentenheter høyere enn for annen virksomhet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,0 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,7 mill. kroner i 2023. Ektefeller får et felles bunnfradrag på 3,4 mill. kroner. For nettoformuer over 20 mill. kroner betales formuesskatt med en sats på 1,1 pst. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figurene 2.13 og 2.14 illustrerer dette.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Personene er fordelt i like store grupper etter nettoformue

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Flere formuesobjekter verdsettes imidlertid til dels betydelig lavere enn markedsverdi.

Primærbolig (boligen eier bor i) verdsettes til 25 pst. opp til beregnet markedsverdi på 10 mill. kroner, mens overskytende verdi verdsettes til 70 pst. Personlig eide sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom) verdsettes til 100 pst. av markedsverdi.

Formuesverdiene av fritidsboliger tar utgangspunkt i historiske byggekostnader og fastsettes ikke som for primær- og sekundærbolig til en andel av anslått markedsverdi. Formuesverdien av fritidsbolig skal likevel maksimalt utgjøre 30 pst. av markedsverdien.

Verdsettelsen av aksjer og næringseiendom er økt til 80 pst. fra 2023, mens direkte eide driftsmidler verdsettes til 70 pst.

Eiere av primær- og sekundærboliger og næringseiendom kan få nedsatt den beregnede verdien til en lavere dokumentert verdi (sikkerhetsventilen). Det gis fradrag for gjeld ved fastsettelse av formuesskatt. Gjeld tilordnet næringseiendom, sekundærboliger, bankinnskudd, aksjer og driftsmidler verdsettes med samme formelle prosentsats som eiendelen. Gjelden fordeles forholdsmessig ut fra hvor stor andel de ulike formueseiendelene utgjør av brutto formue. Gjeld tilordnet primærbolig og fritidseiendom verdsettes imidlertid fullt ut på tross av lav verdsettelse.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert over tid som følge av økt bunnfradrag. De siste årene har bunnfradraget økt forholdsvis lite og andelen som betaler formuesskatt, har ikke variert mye. Det anslås at om lag 13,8 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2023, se figur 2.15. Gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formuesskatt, har i hovedsak økt over perioden, og økningen har vært størst fra 2021 til 2022. Økningen over perioden skyldes i stor grad at formuen har økt og folk er blitt rikere.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1998–2008).

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Eiendomsskatt

Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor rammene av eigedomsskattelova. Inntektene tilfaller i sin helhet kommunen. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 1 og 7 promille av takstgrunnlaget, for bolig og fritidsbolig er maksimal skattesats 4 promille i 2023. Eiendomsskattegrunnlaget skal fastsettes ved alminnelig taksering hvert tiende år. For bolig kan kommunene alternativt velge å bruke formuesskattegrunnlagene for verdsettelse. 111 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2023, og eiendomsskattegrunnlaget vil da utvikle seg i tråd med markedsprisene. Kommunene må bruke en reduksjonsfaktor ved taksering av bolig og fritidseiendom på minst 30 pst. De kan også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. Fra 2017 har kommunene kunnet velge å frita fritidseiendommer for eiendomsskatt. Ingen kommuner benytter seg av denne muligheten i 2023. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2023 har 322 av 356 kommuner innført eiendomsskatt, hvorav 247 har eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 16,1 mrd. kroner i 2022, hvorav 8,1 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer. Figur 2.16 viser utviklingen i eiendomsskatteinntekter til kommunene i perioden 2007–2022, fordelt på henholdsvis «bolig og fritidsbolig» og «annen eiendom».

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Skatt på kapitalbeholdning internasjonalt

Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på kapitalbeholdning i OECD-landene.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på kapitalbeholdning i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på kapitalbeholdning omfatter skatter for bruk, eierskap og overføring av kapitalbeholdning, herunder fast eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge er både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt og dokumentavgift omfattet. Mange land har ikke formuesskatt, men har arveskatt og en til dels betydelig høyere eiendomsskatt.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på kapitalbeholdning. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt ved beregning av den føderale inntektsskatten. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.17 viser inntektene fra skatt på kapitalbeholdning i utvalgte OECD-land. I Norge utgjør skatteinntektene fra kapitalbeholdning 2,9 pst. av de samlede skatteinntektene. Dette er godt under OECD-gjennomsnittet på 5,7 pst. Skatt på kapitalbeholdning er lav i Norge sammenlignet med flere andre OECD-land. Dette skyldes i stor grad at eiendomsskatten er lavere i Norge enn i andre land, samt at Norge ikke har arveavgift. Samtidig er det viktig å understreke at OECD-tallene omfatter ulike skatter som har ulik virkning på adferd. For mange av landene utgjør eiendomsskatt på fast eiendom den største andelen av skatt på kapitalbeholdning. I anslaget for Norge utgjør formuesskatt en større andel. Dette omfatter også formuesskatt på andre formuesobjekter enn fast eiendom, herunder aksjer mv.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tall for OECD er et uvektet gjennomsnitt for de landene som har rapportert for 2021.

Kilder: OECD Revenue Statistics Database og Finansdepartementet.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. I 2023 anslås inntektene fra merverdiavgiften til om lag 390 mrd. kroner. Det utgjør i underkant av en fjerdedel av de samlede skatte- og avgiftsinntektene eksklusiv petroleumsinntektene. Merverdiavgiften beregnes og innbetales av de avgiftspliktige næringsdrivende.

Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter kan fradragsføre inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belastes virksomhetene i omsetningskjeden, men det endelige forbruket av varer og tjenester. Siden avgiften beskatter sluttbruken, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Merverdiavgiften skal i minst mulig grad påvirke hvilke varer og tjenester som produseres og forbrukes, og samtidig sikre staten stabile inntekter. I tillegg bør de administrative kostnadene ved innkreving og innbetaling være lavest mulig. Det tilsier at antall unntak, fritak og særordninger begrenses.Den alminnelige merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst. Danmark og Sverige har samme alminnelige sats. Denne satsen er høy i internasjonal sammenheng. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP, er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men er noe lavere enn i Danmark og Sverige. I boks 2.4 sammenlignes merverdiavgiftssystemene i enkelte OECD-land.

Boks 2.4 Merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgiften er innført i over 170 land. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt 20 pst. av samlede skatteinntekter.

OECD sammenligner merverdiavgiftens evne til å skaffe inntekter i de enkelte medlemslandene. Dette gjøres ved å sammenligne de faktiske merverdiavgiftsinntektene i et land med hva inntektene hadde vært om hele det potensielle skattegrunnlaget var ilagt én generell sats. Hvis hele det potensielle skattegrunnlaget beskattes med den generelle merverdiavgiftssatsen, vil også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket være lik merverdiavgiftssatsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold. Reduserte satser, fritak og unntak bidrar for eksempel til å redusere inntektsandelen. Forhold ved skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, kan også påvirke inntektsandelen. Inntektsandelen må tolkes med forsiktighet, men kan gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer.

Figur 2.18 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og enkelte andre land. Figuren viser også inntekten fra merverdiavgiften som andel av forbruket. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige. Danmark har ikke reduserte merverdiavgiftssatser og inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er derfor noe høyere i Danmark enn i Norge og Sverige. New Zealand har et merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig tjenesteyting. Siden avgiftslegging av offentlig tjenesteyting ikke inngår i OECDs definisjon av det potensielle skattegrunnlaget, er de faktiske avgiftsinntektene i New Zealand større enn det anslåtte inntektspotensialet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD (2022) Consumption Tax Trends og Finansdepartementet.

Dagens merverdiavgift er i utgangspunktet en generell avgift på forbruk, men det er flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge ilegges matvarer redusert sats med 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 12 pst.

Enkelte varer og tjenester har fritak (såkalt nullsats), som innebærer at den næringsdrivende har full fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Videre er flere tjenester unntatt fra merverdiavgiftsloven, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som er unntatt fra merverdiavgiftsloven, har ikke rett til fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester til virksomheten.

En generell merverdiavgift med én sats på alle varer og tjenester gir et mest mulig nøytralt system. Bruk av reduserte satser, fritak og unntak fører til at merverdiavgiften påvirker prisforholdet mellom varer og tjenester, og dermed sammensetningen av forbruk og produksjon. Virksomheter som har unntatt omsetning, vil også ha et insentiv til å produsere tjenester selv uten avgift, i stedet for å kjøpe tjenester med merverdiavgift. I tillegg medfører reduserte satser, fritak og unntak at de administrative kostnadene blir høyere. Merverdiavgiftssystemet er lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål eller til å vri forbruket i en ønsket retning. Hvis man for eksempel ønsker å redusere forbruket av goder som anses skadelig for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter eller ordninger over budsjettets utgiftsside.

2.4.2 Særavgifter

Særavgifter er avgifter på bestemte varer og tjenester mv., i motsetning til merverdiavgiften som er en generell avgift på omsetning av varer og tjenester. Særavgifter gir inntekter til statskassen, uten noen form for øremerking, og bidrar til å finansiere offentlige utgifter.

De fleste særavgifter er vareavgifter. For disse oppstår avgiftsplikten ved innenlandsk produksjon og import. Dette bidrar til å holde antall avgiftspliktige nede og dermed til å redusere de administrative kostnadene ved innkreving. Selv om det er produsenter og importører som skal betale avgiftene, er det rimelig å anta at en vesentlig del av særavgiftene veltes over i vareprisene, og at det dermed er kjøpere av de særavgiftsbelagte varene som bærer de økonomiske kostnadene ved særavgiftene. Graden av overvelting avhenger av markedsforhold.

Enkelte særavgifter har kun som formål å skaffe staten inntekter og omtales ofte som fiskale avgifter. Særavgifter øker vareprisene mv. og bidrar til å vri sammensetningen av produksjon og forbruk. Særavgifter kan derfor brukes til å påvirke atferd, for eksempel til å redusere produksjon eller forbruk som er skadelige for helse og miljø.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften bør utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av enkelte varer kan medføre sosiale og helsemessige kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakksvarer er eksempler på dette. Slikt forbruk kan gi økte helseutgifter for samfunnet som må dekkes av fellesskapet, og ulemper også for andre enn de som bruker varene. Forbrukerne tar ikke nødvendigvis tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket, eller de ignorerer uheldige virkninger. Avgiftene på alkohol og tobakksvarer gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken påfører samfunnet.

Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan medføre økt grensehandel, tax free-handel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket, og innebærer tap av avgiftsinntekter. Helseeffektene ved at avgiftsleggingen normalt reduserer forbruket, må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved uregistrert omsetning.

Miljøavgifter og miljørelaterte avgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet ble bruken av miljøavgifter mer omfattende.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter og bidrar derfor til å redusere miljøskaden. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter og bidrar slik til et samlet mer effektivt skatte- og avgiftssystem.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som forurenser, også skal betale for kostnadene den miljøskadelige aktiviteten påfører samfunnet.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂- og NO_X-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Klimaavgifter

Klimagassutslipp med tilhørende negative konsekvenser for klima, natur og helse er et eksempel på negative eksterne effekter som følge av økonomisk aktivitet. Denne typen markedssvikt kan rettes opp ved at staten aktivt bidrar til å øke prisen på varer og tjenester slik at prisen gjenspeiler samfunnets kostnader ved den skadelige aktiviteten. Slik prising kan gjennomføres enten ved at det legges en avgift på aktiviteten som skaper utslipp, eller ved å opprette et marked for omsettelige utslippskvoter. Klimaavgifter er avgifter som har som formål å prise utslipp av klimagasser. Prising av utslipp gjennom klimaavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem er det viktigste virkemiddelet i norsk klimapolitikk.

Kostnaden ved å redusere utslipp eller annen miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger. En riktig utformet klimaavgift bør omfatte alle kilder til et bestemt utslipp med én felles sats. Dette bidrar til å redusere utslippene til lavest mulig kostnad for samfunnet (kostnadseffektivitet). Prising av utslipp av klimagasser, som avgift og kvoteplikt, gir insentiver til klima- og miljøvennlig teknologiutvikling ved at slik teknologi blir mer lønnsom. Både avgifter og kvotesystem kan være kostnadseffektive virkemidler for å oppnå bestemte klimamål. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.5.

Når klimaavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere skadelig aktivitet. Dermed reduseres statens inntekter fra avgiften. Erstattes klimaavgifter med utslippskvoter som ikke selges (gratiskvoter), eller andre typer virkemidler, bidrar dette til ytterligere fall i statens inntekter. Reduserte inntekter fra klimaavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene som er nødvendig for å finansiere offentlige tjenester.

Bruken av klimaavgifter i Norge er omfattende, også sammenliknet med industrialiserte land i og utenfor Europa. Tilnærmet all bruk av fossil energi i Norge er priset gjennom avgifter og/eller kvotesystemet, og avgiftssatsene på bruk av fossile energivarer er relativt høye. OECD beregner regelmessig netto effektiv karbonpris på energibruk i OECD- og G20-landene og utarbeider en karbonprisscore for hvert land. Karbonprisscoren beskriver hvor langt landet er kommet i å prise utslipp fra energibruk. En karbonprisscore på 100 pst. betyr at alle utslipp er priset på nivå over 30 EUR per tonn CO₂. Tilsvarende vil en karbonprisscore på 0 pst. bety at ingen utslipp er priset på nivå over 30 EUR. Beregningen til OECD gir en nettopris, der eventuelle subsidier er trukket fra. Karbonprisen inkluderer både avgifter som har en eksplisitt klimabegrunnelse, og avgifter med andre begrunnelser, for eksempel avgifter som priser eksternaliteter fra veitrafikk eller avgifter på energibruk.

For 2021 anslår OECD at Norge har en karbonpris på over 30 EUR for om lag 82 pst. av sine utslipp, se figur 2.19. For de prisede utslippene i Norge ligger karbonprisen i de fleste tilfeller vesentlig over 30 EUR. Det er bare Tyskland som har en høyere karbonprisscore. Til sammenlikning har Sverige og Finland en karbonprisscore på 77 pst., og Danmark en karbonprisscore på 66 pst. En lik og gradvis økende karbonpris i alle land ville gitt en kostnadseffektiv reduksjon av globale utslipp. Det innebærer at vi kunne fått større utslippsreduksjoner globalt for et gitt nivå på den samlede tiltakskostnaden for alle land. Når utslippsprisen er høyere i Norge enn i andre land, gis det insentiver til investeringer og tiltak her som gir lavere utslippskutt enn om investeringen hadde være gjort i et annet land. Ulik prising innebærer også en risiko for karbonlekkasje. Det vil si at virksomheten flytter til land med lavere utslippspris. Slik flytting kan redusere utslippene i landet virksomheten flytter fra, men det kan motsvares i økte utslipp i landet virksomheten flytter til. Dermed kan de globale utslippene være om lag uendret.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

I 2023 er det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser 952 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. Til sammenlikning er den gjennomsnittlige kvoteprisen for 2023 anslått til om lag 980 kroner per tonn CO2 i 2023. Kvoteprisen har de siste årene steget kraftig selv om den har ligget i ro det siste året. Anslaget for gjennomsnittlig kvotepris i 2023 er om lag fire ganger så høyt som tilsvarende anslag for 2020.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Noen sektorer er underlagt både kvoteplikt og avgift. Det forstyrrer prisbildet og kan resultere i at de mest lønnsomme investeringene ikke prioriteres til fordel for mindre lønnsomme investeringer som er underlagt enn lavere karbonpris. Effektive og eksplisitte priser på utslipp av klimagasser som de ulike sektorene i Norge står overfor, er vist i figur 2.20. Figurens y-akse angir den marginale CO₂-prisen i ulike sektorer, mens x-aksen angir utslippsmengde i mill. tonn CO₂- ekvivalenter. Det skilles mellom effektive og eksplisitte karbonpriser, se boks 2.6.

Figur 2.20 viser for eksempel at kvotepliktige utslipp i olje- og gassnæringen står overfor en eksplisitt karbonpris på 1 706 kroner og har et samlet utslipp på 10,3 millioner tonn. Kystreketrålerne betaler CO₂-avgift på mineralske produkter, men mottar samtidig et tilskudd basert på hvor mye drivstoff de forbruker gjennom Garantikassen for fiskere. Tilskuddet er om lag like stort som avgiften målt i kroner per liter drivstoff, og den samlede netto effektive karbonprisen for næringen er derfor 11 kroner per tonn CO₂.

2.4.3 Tollavgift

Tollavgift har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Tollavgift fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre kan tollavgifter begrense forbrukernes vareutvalg. Tollavgift vil også redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Det er fastsatt maksimale tollavgiftssatser gjennom internasjonale avtaler.

Norge er et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er det bare enkelte typer klær og tekstiler som er ilagt tollavgift. Tollbeskyttelse på landbruksvarer er et sentralt landbrukspolitisk virkemiddel blant annet for å sikre norsk beredskap og forsyningssikkerhet for mat. Importvernet kan bidra til større grad av egenproduksjon av jordbruksvarer og landbruk over hele landet. Tollavgiftssatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Systemet innebærer at industriland gir utviklingsland bedre markedsadgang på sine varer. GSP-ordningen er ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres.

2.4.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet har fastsatt overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten. Følgelig er en kostnadsriktig gebyrfinansiering ikke å anse som beskatning. Gebyrer som er høyere enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, vil derimot ha et element av skjult skattlegging.

Sektoravgifter har et videre finansieringsformål og kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren. For eksempel finansieres virksomheten til flere tilsynsorganer helt eller delvis med sektoravgifter. Endring av grunnlag eller sats for sektoravgifter regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Det følger av Finansdepartementets bestemmelser at det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.

2.5 Forholdet til EØS-avtalen

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmonisere norske skatte- og avgiftsregler med EUs forordninger og direktiver. Vi behøver derfor ikke ha felles skattesatser med EU, og vi bestemmer selv hvilke inntekter og transaksjoner vi vil skatte- og avgiftslegge. Likevel setter EØS-avtalens generelle bestemmelser om de fire friheter begrensninger på de norske skattereglene. Det samme gjelder for EØS-avtalens regler om statsstøtte. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen har det overordnede kontrollansvaret for at EØS-avtalen overholdes. ESA kan ta opp saker om norske skatteregler på eget initiativ eller på bakgrunn av klager fra norske eller utenlandske personer og selskaper som mener en skatteregel er i strid med EØS-retten.

De fire friheter – retten til fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer/etableringer – innebærer at vi i utgangspunktet ikke kan ha regler som behandler grenseoverskridende bevegelser og transaksjoner mellom Norge og andre EØS-stater strengere enn nasjonale bevegelser og transaksjoner. For indirekte skatt innebærer dette for eksempel at varer og tjenester må ilegges samme avgift uavhengig av hvor varene eller tjenestene er produsert.

Dersom det foreligger såkalte rettferdiggjørelsesgrunner, kan imidlertid Norge ha regler som i utgangspunktet innebærer et element av diskriminering. Det er et vilkår at regelen er egnet og nødvendig for å tilgodese det aktuelle hensynet, og at den ikke er strengere enn dette hensynet tilsier. EU-domstolen har gjennom rettspraksis utpenslet hvilke legitime hensyn som kan forsvare skatteregler som i utgangspunktet forskjellsbehandler nasjonale og grenseoverskridende bevegelser. På skatteområdet kan spesielt hensynet til en balansert fordeling av beskatningskompetansen mellom statene og å motvirke skatteomgåelse, begrunne en diskriminerende regel. Effektiv skatteinnkreving kan også begrunne forskjellsbehandling.

Statsstøtteforbudet innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan ha skatteregler som behandler enkelte foretak gunstigere skattemessig enn andre foretak. Dette gjelder både for enkeltforetak, for visse sektorer og for bestemte geografiske områder. Forbudet gjelder selv om det gis lik støtte til norske og utenlandske foretak.

En ordning som innebærer statsstøtte, kan i visse tilfeller anses som forenlig støtte og dermed være i tråd med EØS-avtalen. Europakommisjonen og ESA har gitt utfyllende retningslinjer for hva som kan anses som forenlig støtte. Dette gjelder blant annet støtte til regionale formål, miljøformål, opplæringsformål, forskning og utvikling, og til små og mellomstore bedrifter. Retningslinjene er ofte svært omfattende og setter strenge betingelser for at støtten skal kunne anses forenlig. Slik støtte må notifiseres til ESA og kan ikke iverksettes før ESA har godkjent den. Det er gjort unntak fra notifikasjonsplikten i den såkalte gruppeunntaksforordningen. Støtte som oppfyller vilkårene i forordningen, kan iverksettes uten notifikasjon, det vil si at det kun kreves en melding til ESA. Eksempler på støtte etter gruppeunntaksforordningen er redusert elavgift for industrien (miljøstøtte) og støtte gjennom Skattefunn (støtte til forskning og utvikling). I visse tilfeller kan støtte være tillatt uten notifikasjon eller melding. Dette gjelder støtte som oppfyller kriteriene i forordningen for bagatellmessig støtte.

2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

Det er mange og sammensatte faktorer som påvirker utviklingen i økonomisk ulikhet. Økonomiske konjunkturer og strukturelle forhold påvirker fordelingen av markedsinntektene, se omtale i Meld. St. 1 (2023–2024) Nasjonalbudsjettet 2024. Skattesystemet bidrar til å omfordele disse inntektene blant annet ved at det er progressivt utformet (gjennomsnittlig skattesats øker med nivået på inntekten eller formuen). Skatteinntektene finansierer dessuten overføringer til husholdningene og offentlige tjenester innenfor blant annet helse og utdanning, som også virker utjevnende.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Skattesystemet bidrar vesentlig til omfordeling av inntekt. Skatter og overføringer reduserer inntektsulikheten med om lag 40 pst.2 Det samlede utjevningsbidraget fra skatter og overføringer har vært forholdsvis stabilt de siste 30 årene, se figur 2.21. Figuren viser ulikheten målt ved Gini-koeffisienten for markedsinntekt og disponibel inntekt. Den målte inntektsulikheten påvirkes av ekstraordinært høye utbytteutbetalinger i forkant av at utbytteskatten ble innført i 2006 og de varslede økningene i utbytteskatten i 2016 og 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Svingninger rundt årene 2000, 2005, 2015 og 2021 må sees i sammenheng med endringer i skattereglene som har ført til midlertidige skattetilpasninger.

² Markedsinntekt inkluderer blant annet lønns-, nærings- og kapitalinntekter. Disponibel inntekt er markedsinntekten pluss overføringer fratrukket utlignet skatt og negative overføringer som barnebidrag og pensjonspremier.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Progressivitet i inntektsskattesystemet sikrer en direkte omfordeling ved at de som tjener mest, også bidrar mer. Figur 2.22 viser gjennomsnittlig fastsatt skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper i utvalgte år. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig frem ved at gjennomsnittlig skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. Progressiviteten har økt de siste tiårene i den øverste delen av inntektsfordelingen. De med aller høyest inntekt betalte prosentvis mindre i skatt i 1994 og 2004 enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Særlig har innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006 økt den gjennomsnittlige skatten i prosent av inntekt for de øverste inntektsgruppene. Likevel avtar fortsatt progressiviteten helt i toppen av fordelingen. Dette henger sammen med at kapitalinntekter utgjør en større andel av inntekten for de med høyest inntekt. Disse inntektene skattlegges med en flat sats som er lavere enn satsen for høye arbeidsinntekter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, bør en ideelt sett ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Avgifter avhenger ikke av den enkeltes inntekt eller formue og er ikke et egnet virkemiddel i fordelingspolitikken. Avgifter er indirekte skatter som, til forskjell fra direkte skatter, normalt ikke ilegges forbruker direkte, men indirekte via avgiftspliktige produsenter og importører. I hvor stor grad avgiftsbelastningen overveltes i prisene til forbrukerne, avhenger av tilbud og etterspørsel etter varene og tjenestene som omfattes av avgiften. Det foreligger imidlertid ingen informasjon som viser om avgiftene belastes henholdsvis privatpersoner eller næringsdrivende eller hvordan avgiftsinnbetalingen fordeler seg på ulike inntektsintervaller. Departementet gir ikke anslag på fordelingsvirkninger av endringer i enkeltavgifter. I figur 2.23 er aggregerte avgiftsinntekter fordelt etter inntektsdesiler basert på modellen Lotte-Konsum.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I figuren er personene tildelt en andel av husholdningens inntekt justert for stordriftsfordeler (ekvivalent inntekt), og rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er personene tilordnet en andel av husholdningens innbetalte skatter og avgifter.

Figuren viser at personer med lave inntekter har lavere samlet skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye inntekter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen vært jevnere som andel av inntekt i de ulike inntektsgruppene.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke fritak, unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, økonomiske størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan det for eksempel være ut fra et politisk ønske om å ivareta andre hensyn eller å tilgodese bestemte formål.

Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet sett av regler eller av sentrale prinsipper. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Skatteutgifter blir dermed ikke gjenstand for årlige budsjettmessige prioriteringer på samme måte som ordninger på utgiftssiden. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon og synliggjøre budsjettvirkninger av avvik fra skatte- og avgiftsreglene. Oversikten over slike unntak er ikke fullstendig, blant annet har det ikke vært mulig å kvantifisere alle skatteutgiftene. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992, 2006 og 2016. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet den såkalte inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Det er viktig å merke seg at en svakhet ved denne modellen er at beregningene ser bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke gi et realistisk anslag på provenyet en ville fått ved å fjerne eller redusere skatteutgiften. Tallene må derfor brukes med stor varsomhet.

Figur 2.24 viser hvordan netto skatteutgifter i 2023 fordeles på ulike områder. Lavere inntektsskatt og dokumentavgift for bolig utgjør 24 pst. av de samlede skatteutgiftene, mens unntak i merverdiavgiftssystemet utgjør om lag 23 pst. av de samlede skatteutgiftene. Skatteutgifter ved selskapsbeskatningen medregnet petroleumsvirksomhet utgjør om lag 10 pst. Rabatter i formuesskatten utgjør 17 pst. av de samlede skatteutgiftene. Skatteutgifter ved finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 6 pst. av samlede skatteutgifter, mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 9 pst. og 4 pst. Særavgiftene utgjør 6 pst. av de samlede netto skatteutgiftene, og primærnæringer utgjør 1 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

2.8 Metoder for provenyberegninger

Endringer i skatte- og avgiftsregelverket vil som regel påvirke statens inntekter fra skatter og avgifter. Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsreglene omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Et godt beslutningsgrunnlag må inneholde informasjon om hvilke provenyvirkninger forslag til endringer i skatte- og avgiftsregelverket har.

Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under.

Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene.

2.8.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året før budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser3 i skatte- og avgiftsregelverket justeres med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier. Dersom en sats eller grense som justeres i referansesystemet, holdes nominelt uendret, vil det altså beregnes en provenyvirkning.

Referansesystemet for skatt er basert på gjeldende skatteregler for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Pensjonsskatteregler justeres ut fra veksten i minstenivået i alderspensjonen og veksten i ordinær alderspensjon. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetting lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Anslåtte samlede skatteinntekter i det aktuelle budsjettåret dersom alle skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året før, utgjør referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Fremskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen. Det samlede inntektsanslaget på en budsjettpost vil dermed bestå av anslaget i referansealternativet pluss anslått virkning av eventuell regelverksendring. Det er de bokførte virkningene som danner grunnlaget for bevilgningsvedtak.

2.8.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt eller påvirke andre skattegrunnlag nevneverdig.

2.8.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Provenyanslagene ved endringer i skatter og avgifter skal bidra til en mest mulig realistisk budsjettering av statens inntekter. Selv om atferdsvirkninger kan være en viktig del av begrunnelsen for en endring, innarbeides det kun i provenyanslaget dersom det forventes å påvirke inntektene i det aktuelle budsjettåret. Det er rimelig å anta at det vil ta tid før for eksempel endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

I enkelte tilfeller vil tilpasningene kunne komme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store utbytter i forkant av at utbytteskatten ble innført. De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad tilbakeført til selskapene i form av lån og ny egenkapital. De varslede økningene i utbytteskatten i 2016 og 2022 slo også ut i en sterk vekst i utbyttene frem mot årsskiftet. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt frem i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO₂-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO₂-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift, ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift, ble fremskyndet.

Normalt vil en provenyberegning som inkluderer atferdsvirkninger, kun inneholde den direkte virkningen på skatteinntektene gjennom det skattegrunnlaget som blir direkte påvirket av regelendringen. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og bedrifter vil påvirke skattegrunnlaget.

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin ikke bare øke prisen og redusere etterspørselen etter brennevin. Økningen kan også vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.