Områderegulering for Brekstadbukta næringsområde i Ørland kommune - avgjørelse i innsigelsessak

Det vises til fylkesmannens brev av 23.05.2016 og sakens dokumenter. Områderegulering for Brekstadbukta i Ørland kommune er oversendt departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 12-13. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har innsigelse til planlagt utfylling i Brekstadbukta ut fra hensynet til områdets naturverdier.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner reguleringsplan for Brekstadbukta næringsområde med krav om miljøundersøkelse og detaljregulering før utbygging av trinn 2. Departementet legger vekt på kommunens behov for sentrumsnært næringsareal og at det er rom for å forbedre prosjektets virkninger på miljø og landskap gjennom kommende detaljregulering.

Bakgrunn

Ørland kommune har vedtatt områderegulering for Brekstadbukta næringsområde med innsigelse fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Formålet med planen er å legge til rette for utvidelse av eksisterende næringsområde ved utfylling i sjø. Næringsområdet ligger rett nord for Brekstad sentrum, og grenser mot det statlig sikrede friområdet Bruholmen og et framtidig boligområde i nord.

Områdereguleringen omfatter deler av eksisterende næringsområde og 130 daa nytt næringsareal. Utviklingen av området skal skje i to trinn. Trinn 1 omfatter eksisterende næringsområde og 30 daa nytt næringsareal på fylling i sjø. Dette trinnet skal avsluttes med en gang- og sykkelveg mellom Brekstad sentrum og Bruholmen friområde. Trinn 2 omfatter 96 daa nytt næringsareal og ligger i hovedsak på fylling i sjø. Trinn 2 skal avsluttes med flomvoll og turveg langs sjøen. Det framgår av reguleringsbestemmelsene at næringsområdet kan benyttes til verksted, lager, engrossalg og detaljsalg av plasskrevende varer.

Utarbeidelse av reguleringsplanen er en oppfølging av kommuneplanens arealdel fra 2014, der Brekstad sentrum og Brekstadbukta næringsområde er avsatt til sentrumsformål med krav om områderegulering. Områderegulering for Brekstadbukta næringsområde ble skilt ut som egen plan på grunn av diskusjoner om omfanget av utfylling i Brekstadbukta.

Gjeldende reguleringsplan for Brekstadbukta-Bruholmen ble vedtatt i 1983, og åpner for utfylling i sjøen til industriformål. Den nye områdereguleringen skal erstatte gjeldende reguleringsplan, som ikke er tilpasset utviklingsplanene for Brekstad sentrum.

Sør-Trøndelag fylkeskommune v/fylkesutvalget anbefalte ved offentlig ettersyn en moderat utfylling av Brekstadbukta. Fylkeskommunen mente at dette sammen med godkjent næringsområde på Ulsetmyra, ville gi tilstrekkelig næringsareal. Fylkeskommunen la også vekt på å bevare natur- og friluftsverdiene i Brekstadbukta.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag v/miljøvernavdelingen fremmet innsigelse til videre utfylling i Brekstadbukta i brev av 02.09.2015. Innsigelsen ble begrunnet med at Brekstadbukta har store naturverdier, spesielt som raste- og oppholdsområde for fugl. Fylkesmannen pekte også på at Brekstadbukta er et viktig natur- og friluftsområde for kommunesenteret Brekstad og at kommunen har god tilgang på næringsareal andre steder.

Meklingsmøte ble holdt hos fylkesmannen 30.09.2015. Fylkesmannen stilte spørsmål ved behovet for å vise hele utfyllingsområdet i denne planen, og viste til at Brekstadbukta kan få økt betydning som raste- og overvintringsområde for trekkende fugl hvis bruken av Grandefjæra naturreservat påvirkes av den nye kampflybasen. Ørland kommune sa seg villig til å diskutere formen på utfyllingen, men fastholdt at størrelsen på næringsarealet skulle beholdes. Konklusjonen i møtet var at kommunen skulle vurdere alternativ utforming av næringsområdet som i større grad ivaretok miljøverdiene i området.

Etter mekling og diskusjon mellom partene la kommunen fram et planforslag som ivaretok fylkesmannens ønske om å sikre fjæreområder i nordre og søndre del av Brekstadbukta. For å opprettholde størrelsen på næringsarealet går utfyllingen vesentlig lenger ut i Brekstadbukta enn tidligere alternativ. Fylkesmannen stilte krav om at utbyggingen må skje i to trinn der trinn 2 skal baseres på en miljøundersøkelse og en vurdering av behovet for ytterligere næringsareal etter trinn 1. Fylkesmannen forutsatte også at 90 % av trinn 1 skal være utbygd før trinn 2 bygges ut.

Ørland kommune vedtok i møte 05.11.2015 det reviderte planforslaget - alternativ 2 B - med utbygging i to trinn. Kommunen viste til behovet for sentrumsnært næringsareal og behovet for å tilpasse utformingen av næringsområdet til planlagt utvikling av Brekstad sentrum. Kommunen aksepterte ikke fylkesmannens vilkår om behovsvurdering og miljøundersøkelse før utvikling av trinn 2. Fylkesmannens krav om at 90 % av trinn 1 må være utbygd før trinn 2 kan åpnes, ble erstattet med en bestemmelse om at trinn 2 ikke skal fylles ut før trinn 1 er fylt ut.

Fylkesmannen oversendte saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 23.05.2016. Fylkesmannen viser til at innsigelsen ikke lenger omfatter trinn 1, og at den vedtatte planen tar større hensyn til naturverdiene i området enn det opprinnelige forslaget. Fylkesmannen tilrår at planforslaget stadfestes med følgende bestemmelser:

• Utbygging av trinn 2 kan ikke skje før 90 % av trinn 1 er utbygd.
• Det tillates ikke tiltak innenfor trinn 2 før det er utarbeidet en helhetlig detaljregulering for området. Senest samtidig med utarbeidelse av detaljreguleringen skal det utarbeides en miljøundersøkelse basert på en fortløpende overvåking som dokumenterer endringene av de ulike fuglers bruk av området.
• Resultatet fra miljøundersøkelsen sammen med hensynet til naturverdier skal sammen med kommunens øvrige vurderinger av området legges til grunn for utforming og avbøtende tiltak for trinn 2.

Befaring og møte ble gjennomført 06.09.2016 med representanter fra Ørland kommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet.

Klima- og miljødepartementet har uttalt seg til saken i brev av 28.10.2016 og 27.02.2017 Departementet mener at Brekstadbukta med naturtypen bløtbunnsområde i strandsonen med A-verdi og 25 registrerte truete arter, har nasjonal verdi som raste- og overvintringsområde for sjøfugl. Departementet fremhever at Brekstadbukta er en naturlig forlengelse og et viktig supplement til Hovsfjæra fuglefredningsområde som sammen med Grandefjæra, Kausmofjæra og Innstrandfjæra utgjør Ramsarområdet Ørland våtmarkssystem. De skjermede våtmarksområdene på innsiden av Ørlandet er viktig ved sterke vinder fra nord og vest, og kan få økt betydning hvis den nye kampflybasen fører til endringer i fuglenes bruk av våtmarksområdene på utsiden av Ørlandet.

Klima- og miljødepartementet mener at planlagt utfylling vil føre til at Brekstadbukta blir ødelagt som raste- og beiteområde for vadefugler, måkefugler m.fl., og at områdets verdi som beiteområde for gressender vil bli betydelig forringet. Dette vil ha stor negativ betydning for fuglelivet i området. Når det gjelder vurderinger av samlet belastning iht. naturmangfoldloven § 10 viser Klima- og miljødepartementet til at kommunen planlegger flere utfyllinger i fjæreområdene og at disse sammen med økt aktivitet ved kampflybasen kan påvirke fuglelivet negativt. Det fremheves at flere separate utfyllinger av fjæreområdene vil innebære økt fragmentering og tap av områder som kan supplere verneområdene som leve- og rasteområder. Den samlede belastningen av de ulike tiltakene kan ha større negativ konsekvens for fuglelivet enn hvert tiltak.

Klima- og miljødepartementet mener videre at planlagt utfylling vil forringe den økologiske tilstanden til vannforekomsten Brekstad havn fra moderat til dårlig tilstand. Dette er i strid med vannforskriftens målsetting om at vannforekomstene skal ha god økologisk tilstand innen utgangen av 2021.

Etter en helhetsvurdering av samfunnsnytte og muligheter for alternative løsninger veid opp mot naturhensynene, anbefaler Klima- og miljødepartementet at reguleringsplanen godkjennes med krav om miljøundersøkelse og detaljregulering før trinn 2. Departementet anser vilkårene for å tillate avvik fra tilstandsmålet i vannforskriften § 12 for oppfylt, og viser til kommunens vurderinger av at samfunnsnytten av planlagt utfylling er stor og at det ikke fins alternativer som ikke kommer i konflikt med blant annet dyrka mark. Ved utarbeidelse av detaljreguleringen bør kommunen vektlegge landskapshensyn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 12-13 avgjøre om innsigelsen skal tas til følge eller ikke. Departementet kan i denne forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Departementet viser til at Ørland kommune de siste årene har gjennomført et omfattende planarbeid for å legge til rette for etablering av nasjonal kampflybase og den økte virksomheten som forventes å følge av dette. Kommunen har ambisiøse mål om befolkningsøkning, og mener at god tilgang til næringsareal er nødvendig for å tiltrekke seg nye virksomheter og innbyggere.

Saken handler om utvidelse av et sentrumsnært næringsområde ved utfylling i et sjøområde med miljøverdier av nasjonal betydning. Departementet er klar over at Ørland kommune har en krevende arealsituasjon med 63 % dyrka mark, våtmarksområder av nasjonal og internasjonal verdi, kulturminner av nasjonal verdi og den nye kampflybasen med støysoner. Begrensede muligheter til å finne nye byggeområder tilsier at kommunen må ha et langsiktig perspektiv i arealplanleggingen og utnytte godkjente byggeområder effektivt. 

Gjennom mekling og dialog har partene arbeidet for å komme fram til en løsning som gir muligheter for næringsutvikling og ivaretar mest mulig av Brekstadbuktas verdi som våtmarksområde. Kommunen har endret formen på næringsområdet for å ivareta hensynet til natur- og friluftsinteressene på en bedre måte, men fastholder at størrelsen på næringsarealet ikke skal reduseres. Fylkesmannen har akseptert trinn 1, og anbefaler at omfang og vilkår for trinn 2 avklares gjennom en detaljregulering og miljøundersøkelse.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til Klima- og miljødepartementets vurdering om at området har nasjonal verdi som raste- og overvintringsområde for sjøfugl, og at utfyllingen vil forringe den økologiske tilstanden til vannforekomsten Brekstad havn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser videre til at planen legger grunnlag for utvidelse av eksisterende næringsområde og god avslutning av pågående utfylling i strandsonen. Etter departementets vurdering vil det være positivt å få etablert en gang- og sykkelveg mellom Brekstad sentrum og friområdet Bruholmen. Dette vil sikre allmennheten tilgang til natur- og friluftsområder utenfor støysonene fra den nye kampflybasen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet ser at trinn 2 gir mye nytt næringsareal, men mener at størrelsen på dette utbyggingstrinnet gir utfordringer i forhold til landskapet og kommunens planer om å utvikle Brekstad sentrum til en attraktiv kystby. Trinn 2 vil også berøre Bruholmen friområde og det planlagte boligområdet Bruholmsjordet.

Etter en samlet vurdering godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet områderegulering for Brekstadbukta næringsområde med krav om miljøundersøkelse og detaljregulering før utbygging av trinn 2. Departementet legger vekt på kommunens ønske om utvidelse av Brekstadbukta næringsområde, og mener at hensynene til miljø- og landskapsverdier kan sikres i detaljplanlegging. Departementet mener at trinn 2 i Brekstadbukta ikke bør utvikles før næringsområdene Ulsetmyra (149 daa) og Brekstad vestre (64 daa) er bygd ut. Kommunen bør i kommende kommuneplan og detaljregulering se på det samlede behovet for næringsarealer og lokalisering, og legge stor vekt på landskapshensyn og utviklingsplanene for kystbyen Brekstad. Det er i denne forbindelse viktig å vurdere behovet for nytt næringsareal og mulighetene for alternative områder som er mindre konfliktfylte.

Miljøundersøkelsen skal klargjøre virkningene av trinn 1 på sjøfuglenes bruk av Brekstadbukta, og gi grunnlag for å avklare endelig utforming og vilkår for gjennomføring av trinn 2.

Vurdering etter naturmangfoldloven og vannforskriften § 12
Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet har vurdert saken i henhold til de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven § 8-12 og vannforskriften § 12. Kommunal- og moderniseringsdepartementet slutter seg til vurderingene, og mener at kravet om detaljregulering og miljøundersøkelse etter trinn 1 er viktig for å redusere negative virkninger for fugl ved gjennomføring av trinn 2. Departementet viser til at utfylling i sjø krever tillatelse fra fylkesmannen etter forurensningsloven, og legger til grunn at en eventuell tillatelse blir gitt på vilkår som begrenser negativ utvikling i vannforekomstens tilstand, jf. vannforskriften § 12, andre ledd pkt a).

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner områderegulering for Brekstadbukta næringsområde. Følgende bestemmelser innarbeides i planen: 

• Utbygging av trinn 2 tillates ikke før 90 % av trinn 1 er utbygd.
• Det tillates ikke tiltak innenfor trinn 2 før det er utarbeidet en detaljregulering for dette området. Som grunnlag for detaljreguleringen skal det gjennomføres en miljøundersøkelse som dokumenterer virkningene av fuglenes bruk av Brekstadbukta etter trinn 1. 
  
• Resultatet fra miljøundersøkelsen og hensynet til natur- og landskapsverdiene i området skal legges til grunn for endelig utforming og fastsetting av vilkår for trinn 2.

Departementet forutsetter at kommunen endrer reguleringsbestemmelsene i tråd med departementets avgjørelse.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Ørland kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Sør-Trøndelag fylkeskommune