Om lovlegkontroll av avgjerder etter kommunelova § 15 nr. 2 om å frita folkevalde for vervet

Vi viser til spørsmål frå fylkesmannen i Møre og Romsdal 25. januar 2012 som har mot­teke eit krav om lovlegkontroll av eit kommunestyrevedtak om å frita ein folkevald for sine verv. Fylkesmannen meiner at det er krevjande å prøve ei avgjerd etter kommune­lova § 15 nr. 2 utan reelt sett å overprøve det frie skjønnet til kommunen. Dette var bak­grunnen for at embetet spurte kva for vurderingstema som skal prøvast.

I dette brevet vil vi først seie litt om forståinga av kommunelova § 15 nr. 2. Så vil vi seie litt om lovlegkontroll etter kommunelova § 59 og til slutt litt om prøvinga av avgjerder om å frita folkevalde frå vervet.

Om forståinga av kommunelova § 15 nr. 2
Føresegna lyder: Kommunestyret og fylkestinget kan etter søknad frita, for et kortere tids­rom eller resten av valgperioden, den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet.

Forarbeida gjev rettleiing om forståinga, sjå Ot.prp. nr. 42 (1991-1992) s. 271:

Det som det her siktes til er i første rekke sykdom og andre sterke velferdsgrunner. Det skal imidlertid mye til før fritak kan gis, jf. uttrykket ”uforholdsmessig”. Og selv om det er tale om uforholdsmessighet, er det ikke dermed gitt at vedkommende har krav på fritak, jf. lovens uttrykk ”kan”.

Føresegna er ikkje meint å regulere habilitetsliknande situasjonar. Slike situasjonar må bli løyste med utgangspunkt i kommunelova § 40 nr. 3 og forvaltningslova kap. II. Departementet har i tidlegare saker uttalt seg om grensa for når det kan gjevast fritak, sjå sak 93/1553 og 98/1205.

Å gje fritak for verv er ei alvorleg avgjerd: Innbyggjarane har vald sine folkevalde. Med andre ord er saman­setjinga – også personsamensetjinga – resultat av vurderinga og stemmegjevinga til innbyggjarane. Departementet viser til at ein samla kontroll- og konstitusjonskomité på Stortinget har uttalt: ”Komiteen ønsker også å presisere at det å stille til valg inne­bærer visse forpliktelser når man først er innvalgt i et kommunestyre eller fylkesting.” (Innst.O. nr. 81 (2001-2002) side 20) Kommunelova stiller vilkår for når denne saman­setjinga kan bli endra ved å frita for vervet; dette er ikkje ei avgjerd som kan takast ute­lukkande på grunnlag av ei fri vurdering av kva som vil vere tenleg.

Om lovlegkontroll etter kommunelova § 59
Departementet har gjeve ut ein rettleiar om lovlegkontroll etter kommunelova § 59, sjå rundskriv H-2123 frå juni 2001. Dersom vilkåra for å krevje lovlegkontroll er tilstades (personell kompetanse, tidsfrist, omfatta av det saklege området til § 59 osb.), skal fylkesmannen kontrollere avgjerda. Rundskrivet skil i tråd med alminneleg forvaltningsrett mellom tre typar skjønn:

• rettsanvendingsskjønn: ”Det skjønn som utøves i forbindelse med den generelle tolkning av en rettsregel, typisk prøvingen av hva som ligger i et skjønnsmessig begrep i loven”
• subsumsjonsskjønn: ”Det skjønn som utøves i forbindelse med vurderingen av om faktum i den aktuelle sak kommer inn under bestemmelsens vilkår”
• fritt skjønn: ”den avveining forvaltningen gjør når loven gir rom for ulike løsninger eller ulike avveininger av hensyn. Kommunens kompetanse er med andre ord ikke fullt ut styrt av rettsregler; reglene gir ikke uttømmende svar på hva forvaltningen kan foreta seg. Man kan også si at begrepet «fritt skjønn» brukes for å markere at det er overlatt til kommunen selv å avgjøre hva avgjørelsen skal gå ut på, og at denne vurderingen ikke kan overprøves.”

Fylkesmannen skal i utgangspunktet prøve både rettanvendingsskjønnet og subsum­sjonsskjønnet, men ikkje det frie skjønnet. Rundskrivet problematiserer prøvinga av subsumsjonsskjønnet:

Om subsumsjonen kan overprøves vil normalt måtte variere etter vurderingstemaets art. At loven bruker ord som er vage, slik at det av den grunn blir plass for skjønnsmessige vurderinger, er ikke tilstrekkelig til å gjøre skjønnet fritt. Men jo vagere lovens kriterier er, jo flere forskjellige hensyn kan komme i betraktning, og jo mer nærliggende kan det være å anse vurderingen for å være overlatt til kommunen som forvaltningsmyndighet. Av betydning er også om man er innenfor områder hvor det kreves stor grad av fagkunnskap ved vurderingen av om faktum i den aktuelle saken kan sies å oppfylle lovens krav, eller hvor lovgiver med hensikt har lagt avgjørelsen til lokale myndigheter for at lokale forhold skal tas hensyn til.

Dette inneber at prøvinga av subsumsjonsskjønnet i nokre tilfeller kan vere avgrensa. Dersom avgjerda er inngripande, kan det vere større grunn til å overprøve avgjerda, sjølv om dette betyr at omsynet til det kommunale sjølvstyre må vike. Fylkesmannen skal uansett prøve om det føreligg myndigheitsmisbruk.

Om prøvinga av avgjerder om å frita folkevalde frå vervet
Fylkesmannen må vere budd på å oppheve ei avgjerd som set terskelen for fritak for lågt. Det vil vere rettsanvendingsskjønn korleis ”ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet” blir forstått. Det finst ein nedre terskel for kor små vanskar eller belastningar som kan vere grunn til å gje fritak. Lova nyttar kvalifiserande ord for å markere denne terskelen. Det skal med andre ord noko til før kommunestyret eller fylkestinget kan frita. Det vil vere subsumsjonsskjønn å vurdere om vilkåra er oppfylte i den konkrete saka. Ved prøvinga av avgjerder etter § 15 nr. 2 vil følgjande element vere frie skjønnstema for kommunen eller fylkeskommunen: ”kan” og ”for et kortere tidsrom eller resten av valgperioden”, altså om fritak skal gjevast og for kor lenge.

Departementet ser at det å prøve om vilkåret ”ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet” er oppfylt i den einskilde saka, vil romme skjønnstema som ligg nær opp til det frie skjønnet (kan-vurderinga). Dersom kommunestyret eller fylkestinget gjev fritak for vervet, meiner dei at vilkåra i lova er oppfylt. Fritaket rommar dermed både ei tolking av lova og ein konklusjon om at saks­tilhøvet oppfyller vilkåra samt ei vurdering av om fritak bør gjevast. Ved prøvinga av rettsanvendingsskjønnet vil ein – i alle fall for kortfatta saksutgreiingar – kanskje ikkje ha meir enn fakta i saka å byggje på.

Departementet meiner at fylkesmannen alltid skal prøve rettsanvendingsskjønnet, det vil seie forståinga av lovføresegna. Når det gjeld subsumsjonen, meiner departementet at prøvinga kan avgrensast noko dersom vurderinga – ut frå tilhøva i den konkrete saka – i realiteten inneber å prøve om fritak burde vore gjeve, det vil seie det frie skjønnet.

 

 

Med helsing

 

 

Sølve Monica Steffensen (e.f.)

avdelingsdirektør

                                                                                          Martin Hill Oppegaard

                                                                                          seniorrådgjevar

 

Dette dokumentet er elektronisk godkjent, og trenger dermed ikkje signatur.