Nannestad kommune - kommuneplanens arealdel 2013 - 2029 – avgjørelse av innsigelse til massemottak M1 i Holter

Det vises til oversendelse av 2. juni 2015 fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Saken er sendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

Departementet godkjenner ikke massemottak M1 i kommuneplanens arealdel for Nannestad kommune. Massemottaket vil berøre et ravineområde av nasjonal verdi. Departementet har vurdert at samfunnsnytten av tiltaket ikke kan forsvare konsekvensene tiltaket får for naturen i området. Det er også vektlagt at alternative deponiområder ikke er vurdert, og at det er usikkerhet knyttet til om deponiet kan øke faren for erosjon og utilsiktede nye skred.

Vedtaket er ikke til hinder for at mindre, nødvendige sikringstiltak av eksisterende jordbruks­areal i tråd med LNF-formålet gjennomføres. Vedtaket er heller ikke til hinder for at saken kan tas opp på et senere tidspunkt dersom de forhold som begrunner avslaget, endres.
 

Bakgrunn for saken
Kommuneplanens arealdel 2013 -2029 for Nannestad ble vedtatt av kommunestyret 29. oktober 2013. Da kommunen behandlet planen, var det to uløste innsigelser. I etterkant har det vært mekling, slik at det ved oversendelse av saken til departementet gjenstår én innsigelse.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus ved miljøvernavdelingen fremmet den 3. september 2013 innsigelse til massemottak M1 i Holter. Begrunnelsen er at massedeponiet berører en  truet naturtype (kategori sårbar) og at denne lokaliteten har A-verdi (nasjonalt viktig).

Mekling ble gjennomført den 6. januar 2015 uten at partene kom til enighet. Kommunen var innstilt på å redusere området betraktelig uten at dette bidro til en løsning.

Nannestad kommune har ikke tatt innsigelsen til følge, fordi de mener at tiltaket har flere positive samfunnsmessige konsekvenser. Tiltaket vil tilføre et nytt jordbruksareal på ca. 45 dekar og sikre eksisterende jordbruksareal mot erosjon. Kommunen viser også til at det er behov for et massemottak i en region sterkt preget av utbygging.

Kommunen viser til at det er stort politisk flertall i kommunestyret som ønsker at M1 tas inn i kommuneplanen. Kommunen ber derfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet om å gjøre et vedtak som innebærer at planen god­kjennes fullt ut og at innsigelsen ikke tas til følge. Subsidiært anmoder kommunen om at departementet godkjenner planen med endringer.

Fylkesmannen har i sin oversendelse av saken til departementet anbefalt at gjenstående innsigelse tas til følge. Fylkesmannen har forståelse for kommunens behov for massedeponi, men mener det er meget uheldig at valget har falt på Ml. Fylkesmannen anbefaler at kommunen ved neste kommuneplanrullering har en grundig prosess for å finne egnede areal for massedeponering.

Området for massedeponi (Ml) har i kommuneplanprosessen økt fra 40-50 dekar til ca. 100 dekar. På meklingsmøtet antydet kommunen at de kunne være villige til å redusere arealet betraktelig. Fylkesmannen er av den oppfatning at også det reduserte massemottaket vil forringe ravinen og det naturmangfoldet den representerer. Når det gjelder grunneiers ønske om rassikring, vil ikke fylkesmannen utelukke alternative sikringstiltak som kan ivareta hensyn til dyrket mark og naturmangfold. Grunneiers ønske om økt areal til beitemark må etter fylkesmannen mening vike i denne saken.

Møte og befaring ble avholdt den 31. august 2015 med representanter fra Nannestad kommune, Fylkesmannen i Oslo- og Akershus, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektor­atet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Grunneier/tiltakshaver var også tilstede.

Klima- og miljødepartementet (KLD) har i brev av 26. oktober 2015 anbefalt at fylkes­mannens innsigelse tas til følge. KLD viser til at en etablering av massemottak i ravinen gir et betydelig inngrep i en svært viktig forekomst av den truede naturtypen ravinedal. Dette vil øke risikoen for at naturtypen forsvinner fra norsk natur. Etter KLDs oppfatning har tiltaket liten samfunnsmessig nytte. Det har en usikker effekt på rassikkerhet og erosjon og kan i verste tilfelle gi utglidninger og ras nedstrøms eller i tiltaksområdet. Etter departementets vurdering gir derfor tiltaket liten gevinst sammenlignet med ulempene.  KLD har kommet med en utdyping i brev av 22. januar 2016.
 

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger
Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd avgjøre om innsigelsen til massemottak M1 skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Konsekvenser for naturmangfold
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet som berører naturmangfold. Vurderingen og vektleggingen skal framgå av vedtaket.

Ett av de nasjonale målene for naturmangfold sier at «Ingen artar og naturtypar skal utryddast, og utviklinga til truga og nær truga artar og naturtypar skal betrast.» (Prop. 1 S KLD 2015). Sårbare naturtyper er en av kategoriene innenfor det som omtales som truede naturtyper.

En ravine er en liten, skarp V-formet dal som er gravd ut av en bekk eller elv i et terreng med mye løsmasser (silt eller leire). I følge Artsdatabanken er raviner dannet i leire under marin grense, slik som de på Romerike, spesielt viktig å ta vare på. Forekomsten av disse ravinene forutsetter at området har vært dekket av en isbre. De er derfor sjeldne internasjonalt. De finnes først og fremst i Norge, Sverige, Canada og Alaska. I Norge er naturtypen å finne på Østlandet og i Trøndelag, med Romerike som et av de viktigste områdene. Artsdatabankens anslag er at ravinedaler i dag dekker et areal på 4-5000 km² i landet som helhet.

Det er nylig gjennomført en kartlegging av ravineområdene i Nannestad (Biofokus rapport 2013-15).  Området som det er aktuelt å drenere og gjenfylle, omfatter tre sidedaler til et større ravinesystem, Slemdalsbekken (lokalitet 907), som har et areal på ca. 1 km². Den er et av de største ravineområdene i kommunen, og er sammen med to andre lokaliteter verdivurdert til A, svært viktig. Verdiklassifiseringen er begrunnet med at Slemdalsravinen oppfyller kriteriene om lengde, dybde og sammenheng. Videre har lokaliteten gode biologiske kvaliteter, og den vurderes å være et av de mest intakte ravinesystemene i Nannestad. Miljødirektoratet har vurdert at ravinene ved Slemdalsbekken har nasjonal verdi. Verdien er knyttet til ravinen som helhet.

Inngrep i ravinen må ses i sammenheng med at dette er en naturtype som allerede er truet (kategori sårbar) på nasjonalt nivå, jf. Norsk rødliste for naturtyper. 40 naturtyper er vurdert som truet i Norge. Ravinedaler er definert som truet fordi de er vurdert til å ha høy risiko for å forsvinne i løpet av de neste 50 årene, primært på grunn av arealendringer. Ravineområder ligger i jordbruksområder med høy befolkningstetthet, og er derfor særskilt utsatt for areal­endringer. Den store arealreduksjonen av ravinedaler skjedde i perioden 1960-2000, og skyldes bakke­planeringer for å få nytt og mer lettdrevet jordbruksareal.  I dag er truslene mot ravine­daler i hovedsak bakkeplaneringer i forbindelse med samferdselstiltak og bruk av raviner som fyllplass, samt sikring mot skred og etablering av dammer i jordbruket.

Det finnes ingen nasjonal oversikt over tilbakegangen for naturtypen. Det er imidlertid gjort detaljerte beregninger for enkelte områder, bl.a. Østfold. Her er det dokumentert at reduksjonen målt i lengde ravinedal er på 60-80 %. Dette er trolig representativt for store arealer i landbruksområder på Østlandet. Tallet ligger trolig noe lavere i Trøndelag og betydelig lavere i resten av landet. Det er derfor anslått at ravinedaler er redusert med 30-50 % på nasjonalt nivå.

Tall fra Naturbase viser at 14 av de 26 A-lokalitetene i Akershus (og 14 av 29 når en tar med Østfold og Trøndelag) ligger i Nannestad. Dette tydeliggjør at Nannestad er en helt sentral kommune i nasjonal sammenheng for større ravinemassiver.

Departe­mentet vurderer at kravet til kunnskapsgrunnlaget og tiltakets konsekvenser for naturmangfold er oppfylt i saken, jfr. naturmangfoldloven §8. Siden kunnskapsgrunnlaget og virkningene av tiltaket er tilstrekkelig opplyst, kommer føre var prinsippet i naturmang­foldloven (§9), ikke til anvendelse.

Selv om det er gode forekomster på Romerike, er naturtypen truet. Tapet av naturtypen har vært stor, også i nær fortid. Tapet framover kan også bli betydelig, blant annet som følge av nye vegprosjekter. Samlet belastning er vurdert i saken, jfr naturmangfoldloven §10. Etter departementets vurdering tilsier hensynet til samlet belastning at den aktuelle ravinedalen ikke bør fylles ut.

Skredfare og hydrologi
Det framgår av skredbasen til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) at område M1 grenser inn til en kvikkleiresone med høy faregrad (sone 140 "Haugerud"). Kvikkleire kan også forekomme utenfor avmerkede områder med høy faregrad, da leirjordsområder under marin grense generelt kan være utsatt for leirskred. Masseforflytning og deponering er tiltak som kan påvirke stabiliteten. Løvlien Georåd har utarbeidet en plan for hvordan oppfyllingen bør skje, men det er ikke foretatt grunnundersøkelser. NVE ga den 25. januar 2012 en forhåndsuttalelse til forslag til rassikring ved oppfylling av M1. Oppfylling vil etter NVEs syn kunne virke positivt på stabiliteten, men det er svært viktig å følge framgangsmåten som er beskrevet. I kommunens ROS-skjema framgår det at risikoen for kvikkeleireskred er 2-4 (mindre sann­synlig, men konsekvensen er meget stor). NVE har anbefalt at saken behandles som en reguleringsplan, og kommunen har stilt krav om dette i sitt vedtak.

NVEs skriver i sin uttalelse den 25. april 2013 til kommuneplanens arealdel at det er utfordringer ved utfylling av ravinedaler i forhold til stabilitet. Kommunen bør derfor se helhetlig på valg av deponiområder. Det er en stor teknisk utfordring å stabilisere tunge og våte masser som er i bevegelse ved hjelp av løsmasser. Det krever nøye oppfølging av dreneringen i framtiden. Større ras (f.eks. ras av tilførte masser med stein) kan ødelegge dynamikk i ravinedalen og kan tilføre store mengder masse til vassdraget. Dette kan påvirke både artene som er avhengige av dynamikken og naturmiljøet nedstrøms negativt. Mindre ras er sannsynligvis ikke problematisk for naturmiljøet dersom dette skjer i masser som allerede finnes i ravinen. Vassdraget nedstrøms tiltaket har god økologisk tilstand i dag. Det er kjent at det har oppstått utfordringer med utglidninger, ras på nye steder mv. i etterkant av bakkeplaneringene som ble gjennomført på 1960-tallet og utover. Problemene kan vise seg mange år etter at tiltaket ble gjennomført. Kanalisering eller lukking av bekken kan også endre vannføringen og dynamikken lenger ned i vassdraget, som i verste fall kan gi ras, utglidninger og flomproblemer nedstrøms. Øst for området er det områder med kvikkleire, og det er derfor svært viktig å ikke iverksette tiltak så lenge det er usikkerhet om det kan øke faren for utilsiktede, nye ras. I forbindelse med klimaendringer og økt flomfare, er åpne vannveier viktig, ettersom de gir en nytteverdi i å ta unna vannmasser og redusere skade­virkningene av flom.

Tiltak for å redusere erosjon
Grunneier ønsker å fylle ut ravinene for å stanse erosjonen langs jordekantene og innvinne nytt beiteareal. På grunn av økte nedbørmengder har erosjonen økt, og beitegrunnlaget i ravinene blitt dårligere. Verken landbruksmyndigheten lokalt eller regionalt har støttet tiltaket, da effekten av utfyllingen er usikker og det finnes enklere måter å redusere erosjonen. Fylkesmannens landbruksavdeling har i brev av 16. september 2015 redegjort for at det finnes andre måter å redusere erosjon fra landbruksområder. Dette omfatter både generelle driftstiltak, som jordforbedring og vedlike­hold av grøfter og kummer. Det gis tilskudd gjennom Regionalt miljøprogram blant annet til grasdekte vannveier, vegetasjonssoner og permanente kantsoner. Det gis også tilskudd til direkte tiltak mot erosjon og avrenning, herunder utbedringer av hydrotekniske tiltak og fangdammer.

Departementet har lagt vekt på at det ikke er dokumentert at tiltaket har tilstrekkelige fordeler for landbruksdrift eller at det vil få effekt mot ras og erosjon i et langsiktig perspektiv. Andre avbøtende tiltak i området enn utfylling av M1 er ikke vurdert. Departementet viser til at alternative måter å utbedre problemene på ikke er vurdert og bør vurderes nærmere.

Behovet for massemottak
Selv om saken startet med at grunneiere ønsket å sikre landbruksområdet mot erosjon, er det i kommuneplanen framhevet at tiltaket også vil løse kommunens behov for et deponi for rene masser. Kommunen har ikke gjort en samlet vurdering av alternative lokaliseringsmuligheter for massedeponi.

Asplan Viak laget i 2015 en rapport om status for massemottak i forbindelse med arbeidet med regional plan for masseforvaltning i Akershus. Rapporten er basert på foreløpige innspill fra kommunene. Det er kartlagt omfang av massemottak for rene, naturlige masser på Øvre Romerike. Asplan Viak antyder at det trolig er tilstrekkelig areal for mottak av rene, naturlige overskuddsmasser i lang tid framover. I den regionale planen anbefales det at alle kommuner har tilgang på deponier for rene masser, men at lokaliseringen bør gjøres ut fra en helhetlig vurdering der det blant annet tas hensyn til naturmangfold, landskap og andre allmenne interesser. Departementet anbefaler at kommunen utreder alternative områder for mottak av masser.

Konklusjon
Ut fra en samlet vurdering der samfunnsnytten av tiltaket er vurdert i forhold til natur­verdiene, godkjenner ikke departementet massemottak M1. Naturtypen ravinedaler er definert som truet (sårbar) i Norsk rødliste for naturtyper (2011), og ravinedalen i område M1 er vurdert å være av nasjonal verdi (A-verdi). Den samlede belastningen på raviner er stor og mye av naturtypen har gått tapt. Det bør derfor ikke åpnes for gjenfylling av en av de største og mest intakte ravinene i regionen. Alternative tiltak for å utbedre erosjonsproblemer bør utredes, og det bør gjennomføre en helhetlig analyse av egnede steder i kommunen for deponering av rene masser.

Vedtaket er ikke til hinder for at mindre, nødvendige sikringstiltak av eksisterende jordbruks­areal i tråd med LNF-formålet gjennomføres. Vedtaket er heller ikke til hinder for at saken kan tas opp på et senere tidspunkt dersom de forhold som begrunner avslaget, endres.
 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner ikke Kommunal- og moderniseringsdepartementet massemottak M1 i kommuneplanenes arealdel for Nannestad kommune. Arealformålet videreføres som landbruks-, natur- og frilufts­område (LNF-område).

Departementet legger til grunn at Nannestad kommune endrer plankart og bestemmelser i samsvar med dette vedtaket.

Om kunngjøring av den endelige arealdelen til kommuneplanen vises til plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Nannestad kommune
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljødirektoratet