Larvik kommune - innsigelser til endring av bestemmelse om næringsbebyggelse i kommuneplanens arealdel

Bakgrunn

Saken er oversendt fra Fylkesmannen i Vestfold 23. januar 2018 på grunn av uløste innsigelser fra Vestfold fylkeskommune og Fylkesmannen i Vestfold. Kommunal- og moderniseringsdepartement avgjør i henhold til plan- og bygningsloven § 11-16 om innsigelsene skal tas til følge.

I desember 2016 la Larvik kommune forslag til reviderte bestemmelser for kommuneplanens arealdel 2015–2027 ut til offentlig ettersyn. Forslaget åpnet for at underformålet kontor kan inngå i alle næringsområdene i kommunen. Vestfold fylkeskommune og Fylkesmannen i Vestfold fremmet innsigelse til endringen. Etter møte 17. mars 2017 ble partene enige om at bestemmelsen måtte avgrenses til å gjelde noen få områder, og i tillegg angi hvor stort kontorbygg som kan etableres. En ny versjon av bestemmelsene ble sendt på høring 22. mai 2017. Bestemmelsene åpner for etablering av 10 000 m² kontorbygg i område N9-A Ringdalskogen og 10 000 m² i N2-A Amundrød/Rødbøl.

Det er bare til området Amundrød/Rødbøl det er reist innsigelser. Det er 13 dekar av dette arealet, på Rødbøl, som er aktuelt for kontorbygg. Rødbøl ligger mellom E18 og fylkesveg 256, og er del av et større næringsområde på begge sider av E18. Rødbøl ligger ca. 7 km nordøst for Larvik sentrum og ca. 10 km sørvest for Sandefjord sentrum. Nærmeste avkjøring fra E18 er Ringdalskrysset, 1,4 km mot nordøst.

Larvik kommunestyre vedtok de reviderte bestemmelsene til kommuneplanens arealdel 13. september 2017. De uløste innsigelsene gjelder følgende formulering i bestemmelsene § 3-5 om næringsbebyggelse, punkt 1b: «På N2-A Amundrød/Rødbøl tillates det også inntil 10.000 m² rene kontorbygg.»

Larvik kommune ønsker å legge til rette for attraktive kontorarealer ved E18, fordi kommunen mener dette er etterspurt av næringslivet. Kommunen mener det manglende tilbudet har vært medvirkende til at virksomheter har valgt å flytte ut av kommunen. Tilrettelegging for større virksomheter i attraktive næringsområder er etter kommunens vurdering ikke en trussel mot utviklingen av Larvik sentrum, men nødvendig for å sikre vekst i næringslivet og tilflytting til kommunen. Store virksomheter ønsker beliggenhet som er lett tilgjengelig for ansatte og kunder, og som er sentralt plassert i regionen og nær flyplass. Det vises til at andre kommuner i Vestfold har mindre strenge bestemmelser for hvor kontorer kan lokaliseres. Kommunens argument for å legge ut både Ringdalskogen og Rødbøl til kontorformål, i stedet for å samle alt ett sted, er å unngå at én grunneier får hånd om alt kontorarealet.

Fylkesmannen i Vestfold har som miljøvernmyndighet innsigelse til at planen åpner for 10 000 m² rent kontorformål innenfor N2-A Amundrød/Rødbøl. Fylkesmannen mener dette er i strid med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, da det vil gi økt transportbehov og bruk av privatbil. Dette fordi området ligger ca. 800 m fra nærmeste holdeplass for lokalbuss og 1,3 km fra holdeplass for ekspressbuss.

Fylkesmannen ser at det er et visst behov for arealer til større kontorvirksomheter nær E18 i Larvik kommune, som kan rekruttere arbeidskraft fra et større omland. Slike virksomheter kan være så store at de er vanskelige å plassere i et mindre bysentrum. Fylkesmannen har derfor ikke innsigelse til at det åpnes for 10 000 m² på N9-A Ringdalskogen, på den andre siden av E18. Fylkesmannen mener dette området er bedre egnet, da det kun ligger 300 m fra holdeplass for ekspressbusser. Fylkesmannen mener også det vil være uheldig å spre kontorvirksomheten på flere områder, da samling på ett sted vil styrke grunnlaget for en god kollektivbetjening.

Vestfold fylkeskommune behandlet saken i hovedutvalg for samferdsel og areal 29. august 2017. Med hjemmel i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og Regional plan for bærekraftig arealpolitikk, fremmet fylkeskommunen innsigelse til forslaget om å tillate 10 000 m² rent kontorformål innenfor N2-A Rødbøl. Fylkeskommunen er i utgangspunktet kritisk til kontoretableringer langs E18, da dette vil kunne føre til økt privatbilisme og stride mot målsetningene om å skape attraktive og livskraftige sentrumsområder. Den regionale planen har retningslinjer om at næringsarealer skal lokaliseres og utvikles i tråd med ABC-prinsippet. Dette innebærer at bedrifter med mange ansatte og/eller besøkende lokaliseres sentralt (A-områder), mens bedrifter med få ansatte og besøkende og stort transportbehov lokaliseres nær overordnet infrastruktur (C-områder).

Regional plan for bærekraftig arealpolitikk er under revisjon. Fylkesrådmannen ønsker i utgangspunktet at Larvik kommunes behov for kontorarealer nær E18 vurderes i den pågående revideringen av den regionale planen. Denne prosessen vil gi bedre oversikt over hvilke typer næringsarealer det er behov for, og hvor i Vestfold de bør lokaliseres. I gjeldende regional plan er både Ringdalskogen og Amundrød/Rødbøl klassifisert som regionale C-områder. Dette er områder tiltenkt virksomheter med få ansatte og besøkende per arealenhet, og høy bil- eller varetransportav­hengighet. Fylkeskommunen har likevel akseptert at det åpnes for kontorlokaler på N9-A Ringdalskogen, forutsatt at området nyttes til bedrifter som krever så store arealer at en sentrumslokalisering ikke er mulig. Fylkeskommunen mener Ringdalskogen ligger nærmere kollektivtilbud og har bedre tilgjengelighet for gående og syklende enn Amundrød/Rødbøl.

Statens vegvesen region sør anbefaler i brev av 4. juli 2017 at Vestfold fylkeskommune fremmer innsigelse til forslaget om å tillate etablering av kontorformål på N2-A Amundrød/Rødbøl. Statens vegvesen har formelt sett ikke selvstendig innsigelse til planen. Statens vegvesen viser til at den foreslåtte arealbruken er i strid med nasjonale mål om å redusere bruk av privatbilisme og legge til rette for gange, sykkel og kollektivbruk. Arbeidsplassintensive bedrifter bør lokaliseres i sentrum for å lette tilgjengeligheten og bidra til et levende sentrum. Næringsarealer som ligger lenger unna boliger og andre servicetilbud bør forbeholdes arbeidsplasser med større arealbehov. Statens vegvesen mener likevel at N9-A Ringdalskogen kan aksepteres, ut fra kommunens ønske om å ha arealer som kan tilbys større aktører, og at dette arealet ligger nærmere busstoppet ved E18 og har bedre tilgjengelighet for gående og syklende. Statens vegvesen forutsetter at området forbeholdes store bedrifter som ikke kan få plass i sentrum.

Mekling ble gjennomført 30. november 2017, men førte ikke frem.

Fylkesmannen i Vestfold anbefaler at innsigelsene tas til følge, og viser til de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Fylkesmannen mener en eventuell åpning for kontorbygg på Amundrød/Rødbøl bør skje ved revidering av den regionale planen, der det aktuelle området vurderes i en større sammenheng. Det vises til at Vestfold fylkeskommune tar sikte på å revidere den regionale planen i løpet av 2018.

Befaring og møte ble gjennomført 7. mars 2018, med representanter fra Larvik kommune, Vestfold fylkeskommune, Fylkesmannen i Vestfold, Statens vegvesen, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet.

Klima- og miljødepartementet (KLD) tilrår i sin uttalelse 19. april 2018 at innsigelsene tas til følge, og støtter fylkeskommunens og fylkesmannens vurderinger. KLD viser til at det dreier seg om et relativt stort omfang kontorer, og at en slik utvikling medfører tettsteds­spredning og bilavhengighet i strid med vedtatte retningslinjer og ønsket miljøutvikling. KLD viser til at Norge skal omstilles til et lavutslippssamfunn innen 2050, noe som betyr at utslipp av klimagasser fra alle sektorer må reduseres. For å få ned utslippene fra transportsektoren, er det nødvendig å redusere det samlede transportbehovet.

KLD peker på at lokalisering av servicetilbud, boliger, arbeidsplasser og infrastruktur legger sterke føringer for hvordan transportbehovet kan dekkes. Summen av alle enkeltstående planbeslutninger spiller en avgjørende rolle for om Norge vil kunne nå vedtatte mål for utslippsreduksjoner. KLD mener at etablering av kontorarbeidsplasser innenfor N2-A Amundrød/Rødbøl vil skape økt transportbehov og føre til vekst i biltrafikken. Det er derfor svært uheldig å tillate etablering av kontorarbeidsplasser i så stor avstand fra kollektivtilbud, og utenfor den etablerte sentrumsstrukturen. KLD har likevel forståelse for at Larvik kommune ønsker å legge til rette for etablering av større kontorvirksomheter innenfor sine kommunegrenser, men mener slike vurderinger må gjøres i et helhetlig, regionalt perspektiv.

Samferdselsdepartementet (SD) uttaler i brev 12. april 2018 at de ikke støtter innsigelsene. SD kan ikke se at etablering av kontorarbeidsplasser på Amundrød/Rødbøl vil skape større trafikale problemer. SD forutsetter imidlertid at videre planer legger til rette for kollektivtransport, gange og sykling til og fra området, slik at dette skal fremstå som reelle alternativer til bilkjøring.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Departementet skal i denne saken ta stilling til om Larvik kommunes vedtak om etablering av rent kontorformål innenfor område N2-A Amundrød/Rødbøl, i så stor grad er i konflikt med nasjonale og vesentlige regionale interesser at vedtaket må endres. Departementet kan gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd, jamfør plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

I statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging er et av målene at utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. Det er lagt vekt på at utbyggingsmønster og transportsystem må samordnes for å oppnå effektive løsninger. Det går også fram at rammer for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsettes regionale planer i tråd med retningslinjene.

Den foreslåtte endringen av bestemmelsene til kommuneplanens arealdel åpner for etablering av inntil 10 000 m² rent kontorformål innenfor N2-A Amundrød/Rødbøl. Det åpnes for tilsvarende kontorarealer på N9-A Ringdalskogen. I forslag til reguleringsplan for Amundrød/Rødbøl åpnes det også for en betydelig kontorandel knyttet til industri- og lagerbedrifter i området.

Amundrød/Rødbøl ligger ved E18, nær midt mellom Larvik og Sandefjord. Dette innebærer at det ligger til rette for bilbasert transport til området. Samtidig har området relativt god bussdekning fra Larvik og Sandefjord sentrum, med avganger hver halve time, og fra Skien og Tønsberg går det ekspressbusser hver time. Fra bussholdeplassene er det 13–19 minutters gange til området, delvis med separat gangvei. Med sykkel tar det ca. 30 minutter både fra Larvik og Sandefjord sentrum. Dette gjør at området totalt sett har brukbar tilgjengelighet med kollektivtransport og sykkel. Tiltak som etablering av sammenhengende gang- og sykkelveg, bedre busstilbud, restriksjoner på bilparkering og gode forhold for sykkelparkering vil kunne bidra til å redusere bilandelen.

Kommunen har vektlagt at området er viktig for å kunne tilby arealer til hovedkontorer og andre store kontorvirksomheter. En godkjent reguleringsplan vil imidlertid ikke kunne styre hvem som står for utbyggingen eller hvem som leier seg inn i kontorbyggene. Dermed er det en mulighet for at det etableres virksomheter i området som heller burde ha ligget i et bysentrum, slik det har skjedd flere andre steder langs E18 i Vestfold. Næringsarealer langs E18 bør derfor primært forbeholdes bedrifter med få ansatte og besøkende og med et stort transportbehov, slik det er lagt opp til i Regional plan for bærekraftig arealpolitikk i Vestfold.

Vestfold fylkeskommune har nylig gått gjennom tilgangen på næringsarealer i fylket. Her går det fram at det mangler klargjorte arealer for bedrifter med mange ansatte og besøkende i alle byene i Vestfold. Departementet ser at manglende tilgang på slike arealer kan svekke konkurranseevnen i Vestfold, og at dette har bidratt til at det etableres kontorarealer langs E18 i stedet. Økt tilgang på kontorarealer langs E18 vil imidlertid kunne føre til at virksomheter flytter ut fra sentrum og dermed også redusere andre virksomheters vilje til å satse på sentrums­områdene i regionen. Det kan medføre økt byspredning og svekke utviklingen av kompakte og livskraftige sentrumsområder. Departementet mener dette viser at det er behov for regionale avklaringer, som ser næringsutvikling og byutvikling i sammenheng.

Regional plan for bærekraftig arealpolitikk er nå under revisjon. Planen vil blant annet gi retningslinjer for lokalisering av kontorvirksomheter. Målet er å få til en omforent løsning med kommunene i Vestfold. Departementet ser at det kan være uheldig å åpne for etablering av rene kontorvirksomheter på Amundrød/Rødbøl før den regionale planen er vedtatt. Samtidig vil ikke den reviderte planen øke tilgangen på store arealer til kontorformål i Larvik sentrum. Behovet for arealer til større kontorvirksomheter i Larvik vil dermed fortsatt måtte dekkes utenfor sentrum.

Etablering av 10 000 m² til kontorformål på Amundrød/Rødbøl er i utgangspunktet ikke i samsvar med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og Regional plan for bærekraftig arealpolitikk i Vestfold. Samtidig ser departementet Larvik kommunes behov for å legge til rette for etablering av store kontorvirksomheter som det ikke er plass til i sentrum. Ringdalskogen og Amundrød/Rødbøl er allerede etablert som et næringsområde med forankring i den regionale planen. Området har god tilgang fra et stort omland, også med kollektivtransport. Departementet forstår derfor kommunens ønske om å legge til rette for kontorvirksomhet her, og også at arealene ønskes fordelt på flere grunneiere.

Departementet vurderer etter dette at næringsområde N2-A Amundrød/Rødbøl ikke i så stor grad kommer i konflikt med nasjonale og vesentlige regionale interesser at kommunens vedtak bør settes til side. Innsigelsene fra Vestfold fylkeskommune og Fylkesmannen i Vestfold tas ikke til følge. Departementet forutsetter at tiltak for å fremme bruk av kollektivtransport og sykkel følges opp i den videre reguleringsplanleggingen.

Saken gjelder arealbruk innenfor et område som allerede er avsatt til næringsformål i kommuneplanens arealdel. Bestemmelsene i naturmangfoldloven §§ 8–12 kommer derfor ikke til anvendelse.

Vedtak

Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Larvik kommunestyres vedtak av 13. september 2017 om å åpne for inntil 10 000 m² til rent kontorformål i område N2-A Amundrød/Rødbøl.

Planen kunngjøres av kommunen i tråd med plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.
 

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Larvik kommune
Klima- og miljødepartementet
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Statens vegvesen Region sør
Vestfold fylkeskommune