Kommuneplan 2015 - Oslo mot 2030. Avgjørelse i innsigelsessak.

Det vises til fylkesmannens brev av 7. desember 2015. Kommuneplan Oslo 2015 – Oslo mot 2030 er oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16. Statens vegvesen har innsigelse til størrelsen på avvikssonen for støy.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner avvikssonene for støy i kommuneplan for Oslo – Oslo mot 2030. Departementet legger vekt på at Oslo har spesielle utfordringer knyttet til fortetting og sammenhengende byutvikling, og et svært godt kollektivtilbud. Departementet legger også vekt på at kommuneplanen er overordnet, og at lokalisering av boliger og annen støyfølsom bebyggelse derfor må avklares på reguleringsplannivå.

Departementet forutsetter at kommunen ivaretar hensynet til støy ved utarbeidelse av reguleringsplaner og behandling av byggesøknader innenfor avvikssonene, og unngår støyfølsom bebyggelse i rød støysone. Dette er særlig viktig langs svært trafikkerte hovedveger i ytre by.

Departementet forutsetter også at kommunen evaluerer erfaringene med store avvikssoner, og vurderer behovet for mindre avvikssoner ved neste revisjon av kommuneplanens arealdel. Departementet godkjenner ikke at det etableres nye skoler og barnehager i rød del av avvikssonen.

Bakgrunn

Oslo bystyre vedtok i møte 23.09.2015 Kommuneplan 2015 – Oslo mot 2030 med innsigelse fra Statens vegvesen. Kommunen forventer stor befolkningsvekst fram mot 2030, og legger opp til en knutepunkt- og banebasert byutvikling med vekt på transformasjon og fortetting innenfra og ut. Dette innebærer en særlig satsing på indre by med randsoner. Det legges også opp til byutvikling i angitte knutepunkt og stasjonsnære områder i ytre by.

I kommuneplanens arealdel er byggesonen i hovedsak lagt ut til arealformålet eksisterende bebyggelse og anlegg. Viktige utviklings- og transformasjonsområder er avsatt til hovedformålet "framtidige områder for bebyggelse og anlegg" uten angivelse av underformål.  Det er krav om reguleringsplan for utviklingsområdene i ytre by. I indre by kan det gjøres unntak for kravet om reguleringsplan for områder under 1500 m² på visse vilkår. Kommunen opplyser at planen gir grunnlag for 120 000 nye boliger og 7,8 millioner m² nytt næringsareal fram mot 2030.

Til arealdelen er det utarbeidet et juridisk bindende støysonekart som skal legges til grunn i plan- og byggesaksbehandlingen. Kartet viser gul og rød støysone, som er områder med støy over anbefalte grenseverdier i retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging T-1442/2012. Støysonekartet viser også avvikssoner, der kommunen åpner for bebyggelse med støyfølsomt bruksformål i rød og gul sone på visse vilkår. For boliger stilles det krav om at minst én fasade og ett soverom skal vende mot stille side. Det stilles også krav om at uteoppholdsarealet skal ha soner med støynivå under anbefalt grenseverdi i støyretningslinjen. Avvikssonene omfatter indre by, kollektivknutepunkter og utviklingsområdene i ytre by. Det følger av kommuneplanbestemmelsene at det er krav om detaljregulering for utviklingsområdene i ytre by. I indre by kan det gjøres unntak for krav om reguleringsplan for tomter under 1500 m².

Statens vegvesen og Fylkesmannen i Oslo og Akershus fremmet innsigelse til bruken av avvikssone for støy i brev av 28.05.2014 og 30.05.2014. Begge mente at avvikssonen var for stor, og ikke i tråd med føringene for slike soner i støyretningslinjen T-1442. Etter mekling hos fylkesmannen 26.11.2014 og et eget møte om avvikssonene 12.12.2014, reduserte kommunen avvikssonen noe langs svært trafikkerte veistrekninger. Kommunen gjorde også noen endringer i bestemmelsene for avvikssonen. Det ble stilt krav om at det må dokumenteres at det er nødvendig med støyfølsom bebyggelse i gul og rød sone for å få til gode utbyggingsløsninger. Det ble også stilt kvalitetskrav knyttet til grunnskoler, barnehager og støyfølsom bebyggelse langs motorvei.

Endringene i avgrensningen av avvikssonen og bestemmelsene førte til at fylkesmannen trakk sin innsigelse til planen i brev av 30.01.2015. Statens vegvesen opprettholdt sin innsigelse i brev av 30.01.2015, og begrunnet dette med at avvikssonen omfatter store deler av Oslo, inkludert områdene helt inntil de viktigste riksvegene. Statens vegvesen mener at avvikssonen må avgrenses til indre by samt konkrete knutepunkter i tråd med støyretningslinjen T-1442.

Oslo kommune mener at den store avvikssonen er nødvendig for å sikre en kompakt og banebasert byutvikling i Oslo i tråd med målet om samordnet areal- og transportplanlegging. Kommunen viser til at avvikssonen er avgrenset til indre by, Hovinbyen og utviklingsområder i ytre by. Dette er områder som særlig skal ta framtidig vekst og som er tilknyttet eksisterende eller planlagt banebasert kollektivnett. Områdene er eller skal utvikles til bymessige områder med høy tetthet.Kommunen legger vekt på at bestemmelsene for avvikssonene sikrer at en del av uteoppholdsarealet vil ha støyverdier innenfor anbefalt grenseverdi, og at deler av fasade, oppholds- og soverom skal ligge på stille side. Kommunen viser også til at avvikssonene er trukket inn fra større motorveger som E6 i Groruddalen.

Fylkesmannen oversendte saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 07.12.2015 og anbefaler at innsigelsen ikke tas til følge. Fylkesmannen viser til Oslo kommunes spesielle utfordringer som storby med befolkningsvekst, knapphet på utbyggingsareal og særdeles god kollektivdekning.

Befaring ble gjennomført 05.02.2016 med representanter fra Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Miljødirektoratet, Statens vegvesen og Folkehelseinstituttet.

Helse- og omsorgsdepartementet har uttalt seg til saken i brev av 01.03.2016. Departementet viser til nasjonale målsettinger om å redusere støyplage og sosiale helseforskjeller, og framhever at ønsket om fortetting må balanseres mot hensynet til god bokvalitet. Det vises til at støyplage gir redusert trivsel og at det kan medføre stressrelatert sykdom over tid. Langs trafikkerte veger kan befolkningens helse påvirkes av både støy og luftforurensning.

Helse- og omsorgsdepartementet viser til at kommuneplanen tillater boligbygging i rød og gul sone i strid med anbefalinger i støyretningslinjen T-1442. Departementet framhever at tilgang til stille side reduserer støyplage, men mener det er en utfordring at flere av Oslos viktige byutviklingsområder er i områder med mye trafikkstøy. Departementet viser til at de foreslåtte avvikssonene innebærer en viss risiko for at flere personer vil være svært plaget av støy.

Samferdselsdepartementet anbefaler i brev av 09.03.2016 at innsigelsen ikke tas til følge. Departementet påpeker imidlertid at bestemmelsen som krever dokumentasjon av behovet for utbygging i avvikssonen er uklar, og ikke vil gi kommunen noen begrensning på utbygging i avvikssonen. Departementet påpeker også at kommunen ikke har satt en øvre grense for støy på den siden av boligen som ikke er stille, og at planen åpner for etablering av grunnskoler og barnehager i avvikssonen, noe som blir sterkt frarådet i støyretningslinjen T-1442.

Samferdselsdepartementet mener at det kan bli svært vanskelig å støyskjerme områdene som ligger inntil E18, E6 og rv.163 der støynivået er beregnet til over 75 dB. Departementet viser til at Statens vegvesen vil legge seg på en restriktiv linje når det gjelder lokk og tunneler utover det som er planlagt.  De legger til grunn at kommunen og utbygger finner løsninger for eventuell boligbygging i avvikssonene som gir akseptable støyforhold i henhold til T-1442, uten at det påfører staten som riksvegeier kostnader.

Klima- og miljødepartementet har uttalt seg til saken i brev av 07.04.2016, og støtter innsigelsen fra Statens vegvesen. Departementet anerkjenner at Oslo er i en spesiell situasjon med stort behov for fortetting og sammenhengende byutvikling, og ser at det kan være behov for å fravike anbefalte grenseverdier i støyretningslinjen T-1442. Departementet mener at dette må vurderes i den enkelte reguleringsplan, og at det ikke er riktig å tillate en avvikssone av den størrelsen kommunen har vedtatt. Departementet anbefaler at avvikssonen begrenses til områder som faktisk kan defineres som sentrumsområder eller kollektivknutepunkt, og viser til veilederen til T-1442 der det heter: "Generelt anbefales ikke at kommunene definerer store deler av byggesonen som avviksområde. Det er ønskelig å være noe restriktiv i utgangspunktet, og heller avklare muligheter for avvik og tilpasninger i de enkelte reguleringsplaner". Departementet anbefaler at kommunen konsulteres før de endelige grensene trekkes.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd avgjøre om innsigelsen fra Statens vegvesen skal tas til følge eller ikke. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Nasjonale føringer
For å utvikle attraktive og bærekraftige byer og tettsteder med redusert transportbehov og klare grenser mot omkringliggende landbruks-, natur- og friluftsområder, forventer regjeringen av kommunene legger til rette for fortetting og transformasjon av eksisterende byggesone. Dette er framhevet i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging av 26.09.2014 og i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt ved kongelig resolusjon 12.06.2015. Det presiseres i dokumentene at det skal legges til rette for tilstrekkelig og variert boligbygging med høy arealutnyttelse i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkt, samtidig som det skal tas hensyn til gode uteområder, lysforhold og miljøkvalitet i tråd med statlige normer og retningslinjer.

Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging T-1442/2012 forvaltes av Klima- og miljødepartementet, og skal legges til grunn ved planlegging og behandling av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Formålet med støyretningslinjen er å legge til rette for en langsiktig arealdisponering som forebygger støyproblemer.

Støyretningslinjen gir anbefalte støygrenser ved etablering av nye boliger og annen støyfølsom bebyggelse, men åpner for avvik i sentrumsområder og kollektivknutepunkt der hensynet til samordnet areal- og transportplanlegging gjør det aktuelt med høy arealutnyttelse. Kommunene må eventuelt definere avvikssoner i kommuneplanens arealdel og stille krav til avbøtende tiltak gjennom bestemmelsene til planen. Aktuelle bestemmelser er at alle boenheter skal være gjennomgående og ha en stille side. Det anbefales også at det stilles krav om at minst ett soverom skal ligge mot stille side, og at uteoppholdsarealer skal tilfredsstille anbefalte støygrenser. Støyretningslinjen fraråder etablering av grunnskoler og barnehager i rød støysone, også i avvikssonene.
 
Vurdering
Oslo kommune opplever stor befolkningsvekst, og har gjennom Kommuneplan Oslo 2015 lagt grunnlag for omfattende boligbygging ved fortetting og transformasjon av eksisterende byggesone. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener dette er i tråd med nasjonale målsettinger om å sikre effektiv arealutnyttelse, redusere transportbehovet og styrke grunnlaget for kollektivtrafikk gjennom samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Departementet ser samtidig at målet om fortetting kan komme i konflikt med det nasjonale målet om å redusere antall støyplagede med 10 % innen 2020.

Støyretningslinjen T-1442 anerkjenner målkonflikten som kan oppstå mellom hensynet til fortetting og hensynet til å redusere støyplager. Støyretningslinjen åpner derfor for at kommunene kan definere avvikssoner, der det åpnes for boliger og annen bebyggelse med støyfølsomt bruksformål i rød støysone. I retningslinjene anbefales det at avvikssonen begrenses til sentrumsområder og kollektivknutepunkt der det er aktuelt med høy arealutnyttelse. Utenfor avvikssonene kan det ikke bygges boliger og annen støyfølsom bebyggelse uten at det gjennomføres tiltak som reduserer støynivået i området.

Den vedtatte kommuneplanen for Oslo har en stor avvikssone som omfatter indre by, Hovinbyen og utviklingsområdene i ytre by. Innenfor avvikssonen kan det etableres boliger og annen bebyggelse med støyfølsomt bruksformål i gul og rød sone dersom: "….det kan dokumenteres at dette er nødvendig for å oppnå gode utbyggingsløsninger, med hensiktsmessige planløsninger og god estetisk kvalitet". I tråd med anbefalingene i støyretningslinjen T-1442 har kommunen satt krav om at boligene skal ha en stille side og minst ett soverom som vender mot denne siden. Kommunen har også satt krav om at boligene skal ha egnet uteoppholdsareal med soner som tilfredsstiller anbefalt støynivå i støyretningslinjen T-1442. Bebyggelse inntil motorveg skal ha dobbel fasadekonstruksjon.

Det framgår av konsekvensutredningen til kommuneplanen at foreslått arealbruk gir en viss risiko for at flere personer blir plaget av støy og høye konsentrasjoner av luftforurensning. Kommunen mener imidlertid at det er mulig å forebygge miljøplager gjennom bevissthet om utfordringene i den detaljerte arealplanleggingen og gjennom avbøtende tiltak.  

Statens vegvesen begrunner sin innsigelse med at kommuneplanen åpner for boligbebyggelse langs svært trafikkerte riksveger. Etaten mener at avvikssonen må avgrenses til sentrumsområder og kollektivknutepunkt i tråd med anbefalinger i støyretningslinjen T-1442. Klima- og miljødepartementet støtter dette, og er særlig bekymret for at støy ikke vil bli tillagt nødvendig vekt ved behandling av reguleringsplaner innenfor avvikssonen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppfatter at Oslo kommune er opptatt av å sikre tilfredsstillende støyforhold ved videre planlegging i utviklingsområdene, men at man ønsker en stor avvikssone for å ha fleksibilitet til å fravike støygrensene der det er behov for det.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til vurderingene fra Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, og mener det er uheldig at kommunen har vist alle utviklingsområdene som avvikssone uten å begrunne dette nærmere. Departementet har forståelse for at indre by er definert som avvikssone, men mener at det burde vært gjort en nærmere vurdering av avgrensningen i ytre by ut fra kriteriene i støyretningslinjen T-1442.

Etter en samlet vurdering finner Kommunal- og moderniseringsdepartementet å kunne godkjenne bruken av avvikssone i gjeldende kommuneplan. Departementet viser til at kommuneplanen for Oslo er overordnet og grovmasket. Dette innebærer at detaljert lokalisering og avklaring av støyhensyn for boliger og annen støyfølsom bebyggelse skal skje på reguleringsplannivå. Departementet viser også til at kommunen har vedtatt en bestemmelse som innebærer at utbygger må dokumentere at det er nødvendig å bygge boliger og annen støyfølsom bebyggelse i rød og gul sone for å sikre gode utbyggingsløsninger. Departementet mener at bestemmelsen gir kommunen og berørte fagmyndigheter grunnlag for å avvise reguleringsforslag som ikke ivaretar hensynet til støy i tilstrekkelig grad.

Departementet viser til at kommuneplanen stiller krav om detaljregulering og felles planlegging av utviklingsområdene i ytre by. Dette er viktig for å se større områder i sammenheng, og legge til rette for utbyggingsløsninger som ivaretar hensynet til støy, luftforurensning og andre miljøkvaliteter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til vurderinger fra Klima- og miljødepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet, og forutsetter at kommunen forebygger støyplager ved utarbeidelse av reguleringsplaner og ved behandling av byggesaker innenfor avvikssonene. Dette innebærer at kommunen må sikre arealbruk og planløsninger som reduserer behovet for bygging av boliger og annen støyfølsom bebyggelse i rød støysone innenfor avvikssonene. Dette kan skje ved å legge næringsbebyggelse som skjerm mot trafikkerte veger, eller ved å etablere annen støyskjerming. Kommunen må også sikre at nye boliger får uteoppholdsarealer med god kvalitet i forhold til støy og lys. Om nødvendig bør kommunen utarbeide områdereguleringer som grunnlag for private detaljreguleringer.

Departementet er kjent med at kommunen har satt i gang arbeid med ny kommunal planstrategi og revisjon av kommuneplanens samfunnsdel. Departementet anbefaler at kommunen ved neste revisjon av kommuneplanens arealdel vurderer om bestemmelsene knyttet til avvikssonen er tilstrekkelig til å ivareta støyhensyn i reguleringsplan- og byggesaks­behandlingen. Kommunen bør videre vurdere behovet for å redusere avvikssonen i tråd med anbefalingene i støyretningslinjen T-1442. Dette gjelder særlig utviklingsområder langs svært trafikkerte veger, områder som ligger langt fra sentrum, og kollektivknutepunkter og områder som ikke ligger i rød støysone.

Samferdselsdepartementet viser til at den vedtatte planen åpner for etablering av grunnskoler og barnehager i avvikssonen i strid med anbefalinger i støyretningslinjen T-1442. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener det er særlig viktig å sikre uteoppholdsareal med god kvalitet for barn og unge, og finner ikke å kunne godkjenne at det bygges nye skoler og barnehager i rød støysone. Departementet endrer bestemmelsene til planen i tråd med dette.

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner avvikssonene for støy i kommuneplan for Oslo 2030 med følgende unntak:

Kommuneplanbestemmelsene § 7.1 pkt. 3.b endres slik: ... Det tillates ikke nye grunnskoler og barnehager i rød sone.  …

 

Med hilsen

Jan Tore Sanner
 

   

Kopi:
Oslo kommune
Samferdselsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Miljødirektoratet
Statens vegvesen