Kommuneloven kapittel 18 og 19: Instruks av representantskapet og representantskapets myndighet til å opprette styringsorganer

Brevdato: 7. mars 2024

Svar på henvendelse om KO og IPR

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til brev 7. juli 2023 fra Samfunnsbedriftene. Dere har spørsmål knyttet til opprettelsen av underordnete styringsorganer i kommunale oppgavefelleskap (KO) og interkommunale politiske råd (IPR) og om kommunens mulighet for styring gjennom instruks ved disse samarbeidsformene.

Konkret ber dere om at departementet klargjør om deltakerkommunene kan instruere sine medlemmer av representantskapet i KO og IPR. I den forbindelse har dere spørsmål om kommunestyret kan instruere styrer i kommunale foretak og representantskapsmedlemmer i interkommunale selskap (IKS). Dere har også spørsmål om representantskapet er bundet av at det ved opprettelsen av et KO eller IPR fastsettes i samarbeidsavtalen at det skal være et styre.

Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Kan kommunestyret instruere sine representantskapsmedlemmer i IKS og styret i kommunalt foretak?

Departementet er enig med Samfunnsbedriftene i at medlemmer av representantskapet i IKS kan instrueres. Som dere viser til er dette tydelig presisert i merknaden til § 7 i IKS-loven (Ot.prp. nr 53 (1997–98) side 95), hvor det blant annet står: «Vedkommende (fylkes)kommune har instruksjonsrett overfor sine medlemmer i representantskapet. Dette innebærer at flertallet i kommunestyret/fylkestinget eller det organ som har fått myndighet til det, kan gi sine representanter instruks om stemmegivningen i representantskapet.»

Departementet er også enig med dere i at styret i kommunale foretak kan instrueres. Vi mener dette følger av kommuneloven, hvor det i § 9-8 første ledd andre punktum blant annet står at styret skal påse at virksomheten drives i samsvar med «[…] vedtak eller retningslinjer som er fastsatt av kommunestyret». Som dere viser til er dette i tillegg nokså klart beskrevet i forarbeidene (Ot.prp. nr. 53 (1997–98), blant annet i punkt 5.3.1 og 5.4), hvor det står at styret er direkte underlagt kommunestyret, som har full instruksjons- og omgjøringsmyndighet.

Kan kommunestyret instruere sine representantskapsmedlemmer i KO og IPR?

Kommuneloven og forarbeidene sier ingenting direkte om muligheten kommunestyret har til å gi instruks til representantskapsmedlemmer i KO og IPR. Med instruks, mener vi at medlemmer stiller i representantskapsmøter med et bundet mandat fra sin kommune og dermed ikke står fritt til å votere slik han eller hun ønsker.

Et sentralt spørsmål er hvilken betydning det har at medlemmer av representantskapet i KO og IPR er «folkevalgte», jf. kommuneloven § 5-1 fjerde ledd bokstav b. Folkevalgte har en ombudsplikt, som blant annet innebærer at medlemmene både har en rett og en plikt til å delta i møter perioden de er valgt for, jf. kommuneloven § 8-1. Vervet som folkevalgt er personlig, som betyr at den folkevalgte ikke kan gis direkte instruks om hvordan han eller hun skal stemme i enkeltsaker. Ombudsplikten har lang tradisjon. Representantenes frihet og uavhengighet i vervet er blant annet omtalt i NOU 2001:3 kapittel 6 og i vedlegg 7 til NOU-en på side 725–726. NOU-en handlet om valgloven og valgordningen, men gjør også rede for om forståelsen av ombudsrollen etter kommuneloven.

Ombudsrollen innebærer likevel ikke at folkevalgte står helt fritt i utøvelsen av vervet. Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og andre folkevalgte organer i kommunen har bare myndighet innenfor de rammene som er fastsatt av kommunestyret. Kommunestyret kan instruere folkevalgte organer og omgjøre vedtak, se blant annet kommuneloven § 22-1.

Vervet som representantskapsmedlem i KO og IPR skiller seg imidlertid fra det å ha verv som folkevalgt i andre organer i kommunen. På samme måte som medlemmer av representantskap i IKS, hvor det er anledning til å instruere enkeltmedlemmer, er medlemmene av representantskap i KO og IPR valgt for å ivareta sin kommunes interesser i et samarbeid. Kommunens medlem (eller medlemmer) av representantskapet er dermed et helt sentralt «redskap» for kommunens løpende styring av samarbeidet. Dette har stor praktisk betydning, siden kommunestyret ikke har noen alminnelig instruksjons- og omgjøringsmyndighet over styringsorganet i interkommmunale samarbeid, slik kommunestyret har i andre folkevalgte organer i kommunen. Isolert sett kunne dette trukket i retning av at det burde vært mulig å gi bindende instruks.

Departementet legger imidlertid avgjørende vekt på at det er vanskelig å finne holdepunkter i loven og i forarbeidene for at det skal gjelde ulike regler for folkevalgte. Forarbeidene trekker heller i retning av at de samme reglene gjelder for alle folkevalgte, se blant annet NOU 2016:4 kapittel 8.4.2.3 side 76. Vi mener derfor at loven ikke åpner for at kommunestyret kan gi bindende instruks om hvordan medlemmer av representantskap i KO og IPR skal votere i enkeltsaker.

Dette betyr ikke at kommunen mangler mulighet for å styre et KO eller IPR. På samme måte som medlemmer av andre folkevalgte organer, kan medlemmer av et representantskap bare operere innenfor rammene kommunestyret har vedtatt. Representantskapsmedlemmer vil dermed være bundet av hvilke oppgaver som er lagt til samarbeidet og av kommunens vedtatte eierstyringspolitikk. Kommunen kan for eksempel fastsette hvordan løpende saker i representantskapet skal håndteres og forankres i kommunen. Betydningen av god eierstyring ble fremhevet av Kommunelovutvalget i NOU 2016:4, som blant annet ble fulgt opp med krav om at alle kommuner må vedta en eierskapsmelding i § 26-1.

I tillegg kan kommunestyret påvirke styringen av samarbeidet gjennom hvilke medlemmer til representantskapet som velges – og i ytterste konsekvens ved å bytte ut medlemmer. Kommunen utøver også kontroll over interkommunale samarbeid gjennom eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon med selskaper kommunen har eierinteresser i, jf. § 23-2 bokstavene c og d.

Departementets konklusjon er dermed at kommunestyret ikke kan gi bindende instruks til representantskapsmedlemmer i KO og IPR. Etter vår vurdering har kommunen likevel gode muligheter for å påvirke den løpende styringen av samarbeidet.

Er representantskapet i KO og IPR bundet av at det fastsettes i samarbeidsavtalen at det skal være et styre?

Det følger av kommuneloven at representantskapet «selv» kan velge å opprette andre organer til styring av samarbeidet, se §§ 18-3 fjerde ledd og 19-3 femte ledd. Når kommuneloven bruker begrepet «selv» betyr det at myndigheten ikke kan delegeres videre. Se blant annet NOU 2016:4 side 97, hvor det står: «[…] om loven sier at kommunestyret eller et annet organ selv skal gjøre noe, så innebærer dette en delegeringssperre. Vedtaket må da treffes av organet selv og kan ikke delegeres til andre». Tilsvarende følger av merknaden til § 18-3 på side 399 i Prop.46 L (2017–2018). Det er derfor klart at et underordnet styringsorgan eller administrasjonen i samarbeidet ikke kan gis myndighet til å opprette andre styringsorganer i KO og IPR.

Departementet mener at ordet «selv» også betyr at myndigheten ikke kan utøves av kommunestyrene gjennom samarbeidsavtalen. Vi viser til at lovgiver enkelte steder i kapittel 18 og 19 eksplisitt har slått fast at representantskapets kompetanse kan begrenses av samarbeidsavtalen. Se for eksempel § 18-3 femte ledd som sier «Hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen, velger representantskapet selv sin leder og nestleder». En slik åpning følger ikke av §§ 18-3 fjerde ledd og 19-3 femte ledd.

Departementets vurdering er altså at kompetansen til å bestemme hvilke underordnete styringsorganer samarbeidet skal ha ligger hos representantskapet. Myndigheten til representantskapet følger direkte av loven, som betyr at representantskapet ikke vil være rettslig bundet av at det er fastsatt i samarbeidsavtalen at det skal være et styre.

Det er likevel ikke noe i veien for at kommunestyrene ved opprettelsen av et KO eller IPR beskriver hvordan samarbeidet organiseres i samarbeidsavtalen, for eksempel at det skal være et styre. Dette kan være både hensiktsmessig og ønskelig for å bidra til klarhet mellom deltakerkommunene om forventninger til samarbeidet. Vi legger til grunn at representantskapet normalt vil forholde seg lojalt til det som er bestemt i samarbeidsavtalen. Dersom det viser seg at det er nødvendig å gjøre endringer i hvilke styringsorganer samarbeidet skal ha og dette er fastsatt i samarbeidsavtalen, bør samarbeidsavtalen endres. Vanligvis kan representantskapet endre samarbeidsavtalen selv. Hvis det er fastsatt i samarbeidsavtalen at alle kommunestyrene må slutte seg til endringer i avtalen om styringsorganer, jf. § 18-4 tredje ledd tredje punktum og § 19-4 tredje ledd tredje punktum, bør representantskapet ta initiativ til at alle kommunestyrene vedtar dette.

Hvis kommunen er uenig i representantskapets beslutninger eller styringen av samarbeidet, kan deltakerkommunen bytte ut egne representantskapsmedlemmer. Det er riktig som dere påpeker, at den enkelte kommunen ikke påvirker valget av andre representantskapsmedlemmer enn sine egne, og at deltakerkommunene kan ha ulike interesser i hvordan samarbeidet organiseres og styres. Departementet kan imidlertid ikke se at dette er spesielt for KO og IPR. Uenighet mellom deltakerne kan oppstå i alle typer samarbeid. Etter vår vurdering er det heller ikke slik at all uenighet vil løses gjennom at det fastsettes i samarbeidsavtalen at det skal være et styre eller ikke. Uenighet om hvordan samarbeidet bør styres og organiseres kan likevel oppstå senere.

Departementet viser til at kommuneloven i liten grad regulerer organiseringen av samarbeidsformene KO sammenlignet med for eksempel IKS og AS. Dersom det er helt avgjørende for samarbeidet å ha et styre, kan IKS eller AS være en mer egnet samarbeidsform. Formålet med KO er å tilby kommunene en fleksibel og billig samarbeidsmodell, som kan tilpasses ulike behov. Liten grad av regulering forutsetter at kommunene har høy grad av tillit til hverandre og god dialog for å få til et vellykket samarbeid.

Med hilsen

Ragnhild Spigseth (e.f.)
avdelingsdirektør

Siri Sand Kaastad
seniorrådgiver