Fastsettelse av forskrift om endring i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet

Innledning

Det fremmes med dette forslag til forskrift om endring i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet. Samtidig foreslås midlertidig suspensjon av berørte forpliktelser under avtale 18. mars 1974 mellom Norge og Sovjetunionen om skipsfart (videreført med Russland), avtale 20. juni 2005 mellom Norge og Russland om internasjonal vegtransport og avtale 21. februar 1997 mellom Norge og Hviterussland om internasjonal vegtransport. Formålet er å gjennomføre i norsk rett restriktive tiltak vedtatt av EU om forbud mot veitransport for russiske og hviterussiske veitransportforetak og stengning av havner for russiskflaggede skip.

EU har, som reaksjon mot Russlands militære aggresjon mot Ukraina, vedtatt å delvis stenge EU-havner for russiskflaggede skip. Videre har EU vedtatt et forbud mot veitransport gjennom EU-statenes territorium for russiske og hviterussiske veitransportforetak.

Norge har sluttet opp om og gjennomført i norsk rett alle EUs restriktive tiltak mot Russland vedtatt av EU til og med 15. mars 2022, unntatt forbud mot kringkasting fra mediehusene Sputnik og RT. Listeføringene vedtatt av EU i femte sanksjonspakke har allerede trådt i kraft i Norge. Regjeringen har tidligere besluttet å arbeide for å gjennomføre restriksjoner på havneanløp og veitransport.

Gjennomføring av tiltakene vil være i strid med avtale 18. mars 1974 mellom Norge og Sovjetunionen om skipsfart, avtale 20. juni 2005 mellom Norge og Russland om internasjonal vegtransport og avtale 21. februar 1997 mellom Norge og Hviterussland om internasjonal vegtransport. Det tilrås derfor at de berørte forpliktelsene under de tre avtalene suspenderes midlertidig i tråd med det grunnlaget som folkerettslige regler gir for slik suspensjon i møte med rettsbrudd av den karakter som de restriktive tiltakene rettes mot.

Endringsforskriften gis med hjemmel i lov 16. april 2021 nr. 18 om gjennomføring av inter­nasjonale sanksjoner (sanksjonsloven) § 2. Sanksjonsloven § 2 gir Kongen fullmakt til å gi forskrift med nødvendige bestemmelser for å gjennomføre restriktive tiltak som er vedtatt i mellomstatlige organisasjoner, eller som ellers har bred internasjonal oppslutning, og som har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig.

Utenriksdepartementet har iht. forskriften § 23 hjemmel til å endre, suspendere eller oppheve forskriften. Gjennomføringen av de nye restriktive tiltakene knyttet til havneanløp og veitransport, som innebærer en suspensjon av folkerettslige forpliktelser, anses imidlertid som en «sak av viktighet», jf. Grunnloven § 28, og den må derfor behandles i statsråd.

Nærmere om restriksjoner på havneanløp og veitransport og forholdet til avtaler om skipsfart og veitransport med Russland og Hviterussland

EU vedtok 8. april 2022 nye restriktive tiltak mot Russland (EUs femte sanksjonspakke) som svar på Russlands militære aggresjon mot Ukraina. Tiltakene er vedtatt av EU som endringer i forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive tiltak mot handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territoriale integritet, suverenitet og uavhengighet, forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive tiltak i lys av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina, samt endring av forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive tiltak i lys av situasjonen i Hviterussland og Hviterusslands medvirkning i Russlands aggresjon mot Ukraina. Tiltakene omfatter, med visse unntak, bl.a. forbud mot havneanløp for russiskflaggede fartøy og veitransport utført av russiske og hvite­russiske transportforetak.

Tiltakene kan gjennomføres i Norge ved endringer i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet og i forskrift 8. september 2006 nr. 1041 om restriktive tiltak i lys av situasjonen i Hviterussland og Hviterusslands medvirkning i Russlands aggresjon mot Ukraina. Tilrådning om endringer i 2014-forskriften fremmes i denne resolusjonen. Endringer i 2006-forskriften vil treffes i et departementsvedtak. Omtalen i det følgende bygger på den forutsetning at endringene vedtas.

Forbudet mot havneanløp for russiskflaggede fartøy vil omfatte skip over 500 bruttotonn som seiler kommersielt i internasjonal fart, samt yachter og lystfartøy eller fritidsfartøy som nærmere definert i forskriften. Fiskefartøy omfattes ikke. Gitt definisjonen av fartøy, legges det til grunn at forbudet normalt ikke vil omfatte anløp fra søk og redningsfartøy eller forskningsfartøy, jf. hensynet til å verne om operativt samarbeid om søk og redning og forskningssamarbeidet. Enkelte unntak gis, herunder for fartøy i nødssituasjoner, og det kan gis tillatelse til anløp blant annet av humanitære grunner. Forbudet gjennomføres for havner på Fastlands-Norge. Svalbard, Jan Mayen og bilandene er ikke omfattet.

Gjennomføringen av forbudet mot havneanløp for en rekke russiskflaggede skip vil komme i konflikt med norske forpliktelser i avtale 18. mars 1974 om skipsfart mellom Norge og Sovjet­unionen, videreført med Russland, jf. protokoll 22. april 1993. Etter avtalen artikkel 5 første ledd har partene en gjensidig plikt til å likestille hverandres skip i internasjonal fart «for så vidt gjelder adgang til havner, opphold i dem og avreise derfra». Med skip forstås her skip som i henhold til vedkommende parts lovgivning bærer dens flagg jf. avtalen artikkel 1 første ledd. Avtalen artikkel 5 første ledd innebærer således en plikt for Norge til å tillate russiskflaggede skip å anløpe og oppholde seg i norske havner. Tilsvarende plikt må anses forutsatt i avtalens artikkel 12 om mannskapsbytte, som forutsetter at mannskapsbytte for russiskflaggede skip skal kunne forekomme i norske havner. En rett til anløp og opphold i norske havner kan også anses forutsatt i avtalens artikkel 3, som forbyr tiltak som begrenser adgang for motpartens skip til å konkurrere på like vilkår, og artikkel 4, som forplikter partene til å avholde seg fra tiltak som kan gi hverandres skip mindre gunstig stilling sammenlignet med en tredjestat med henblikk på sjøtransport, behandling av handelsskip, mannskap, passasjerer og last.

Forbudene mot godstransport på vei vil gjelde for transportører etablert i Russland og Hvite­russland. Det gjøres unntak for leveringspliktig post. Det kan også gis tillatelse til transport der det er nødvendig av humanitære grunner eller av hensyn til nærmere definerte formål.

Gjennomføringen av forbudene mot godstransport på vei vil komme i konflikt med norske forpliktelser under avtalen 20. juni 2005 mellom Norge og Russland om internasjonal vegtransport og avtalen 21. februar 1997 mellom Norge og Hviterussland om internasjonal veitransport. Avtalene omhandler også persontransport, men forbudene vil ikke komme i konflikt med disse bestemmelsene.

Nærmere om forskriftens enkelte bestemmelser

Til ny§ 19a

Ny §19a gjennomfører i norsk rett havneforbudet inntatt i rådsforordning 2022/576 artikkel 3 ea, med nødvendige tilpasninger. Tiltaket innebærer i grove trekk et forbud mot å gi adgang til havner på Fastlands-Norge til fartøy som er registrert under russisk flagg. Forbudet gjelder fra 7. mai 2022, jf. første ledd. Det følger av andre ledd at forbudet også gjelder for fartøy som har byttet sitt russiske flagg eller sin registrering til enhver annen stats flagg eller registrering etter 24. februar 2022. I tredje ledd spesifiseres hvilke fartøy som omfattes av forbudet. Forbudet omfatter skip over 500 bruttotonn som seiler kommersielt i internasjonal fart, samt yachter og lystfartøy eller fritidsfartøy. Fiskefartøy omfattes ikke. Enkelte unntak fra havneforbudet følger av fjerde og femte ledd. Etter fjerde ledd kommer ikke forbudet til anvendelse på fartøy i nødssituasjoner av hensyn til maritim sikkerhet eller for å redde liv til sjøs. Etter femte ledd kan Utenriksdeparte­mentet gi et fartøy tillatelse til å anløpe en havn, på de vilkårene departementet finner hensikts­messig etter å ha slått fast at anløpet er nødvendig av humanitære grunner eller av hensyn til nærmere definerte formål, herunder bl.a. kjøp, import eller transport av legemidler, medisinske produkter og matprodukter, samt naturgass og olje og visse produkter oppført i nytt vedlegg XXIV.

Til ny § 19b

Ny 19b gjennomfører i norsk rett forbudet for veitransportforetak som er etablert i Russland til å transportere varer på vei innenfor norsk territorium, herunder i transitt, jf. første ledd. Det er i andre ledd gjort unntak for veitransportforetak som frakter post som en leveringspliktig tjeneste. Det følger av tredje ledd at forbudet ikke gjelder før 7. mai 2022 for godstransport som ble innledet før 29. april 2022, på nærmere vilkår. Etter fjerde ledd kan Utenriksdepartementet gi tillatelse til transport av varer på vei av veitransportforetak som er etablert i Russland, dersom departementet har slått fast at nevnte transport er nødvendig av humanitære grunner eller av hensyn til nærmere definerte formål, herunder bl.a. kjøp, import eller transport av legemidler, medisinske produkter og matprodukter. Tilsvarende forbud og unntak for hviterussiske veitransportforetak vil bli vedtatt ved forskriftsendring fastsatt av Utenriksdepartementet. Det er enkelte forskjeller mellom det norske forbudet og sanksjonene vedtatt av EU. Blant annet er det for 2014-forskriften foreslått et unntak for transport som er nødvendig for drift av alle utenlandske representasjoner i Russland. Dette unntaket er for EU begrenset til EU og dets medlemslands representasjoner.

I tillegg inntas en ny definisjon i § 2 bokstav ee for veitransportforetak. Slike foretak defineres som «alle fysiske eller juridiske personer som driver godstransport for kommersielle formål ved bruk av motorvogner eller vogntog.»

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forbud mot havneanløp for enkelte skip og forbud mot veitransport kan i seg selv føre til resiprositet, selv om dette vil være i strid med de aktuelle landenes plikter overfor Norge. Når gjennomføringen av disse tiltakene i tillegg fordrer midlertidig suspensjon av forpliktelser under bilaterale avtaler, kan det føre til ytterligere reaksjoner.

Et forbud mot havneanløp vil innebære tapt omsetning for havner og andre som leverer tjenester til russiskflaggede fartøy. For enkeltbedrifter kan de økonomiske konsekvensene være betydelige. For havnene vil forbudet kunne medføre økt administrativ ressursbruk.

Norske rederier har få eller ingen russiskflaggede fartøy slik at et forbud ikke vil få direkte konsekvenser for norsk rederinæring. Eventuelle gjengjeldelsestiltak fra russisk side og en utestengning av norske rederier vil imidlertid kunne få store konsekvenser for enkeltrederier. Russiskflaggede skip utgjør en forholdsvis liten andel av verdensflåten. Et forbud vil kunne ha noen konsekvenser for frakt av varer og gods til og fra Norge, men konsekvensene for forsyningskjedene generelt antas å være begrenset.

For den norske veitransportnæringen vil de økonomiske konsekvensene av et forbud være svært små. Forbud mot veitransport utført av russiske transportører kan imidlertid få økonomiske konsekvenser for andre næringer. Både norske bedrifter som eksporterer varer til Russland, og bedrifter som importerer råvarer som er nødvendige for sin egen produksjon i Norge, kan bli rammet av et slikt forbud. Det er usikkert i hvor stor grad veitransport benyttes til å frakte disse varene. Det er også usikkert om veitransporten mellom landene kan utføres av norske transpor­tører istedenfor russiske. Enkelte bedrifter i Troms og Finnmark er avhengig av varetransport fra Nord-Russland, og det vil få betydelige konsekvenser for disse dersom transporten stanses som følge av forbud mot russisk veitransport.

De nærmere administrative og økonomiske konsekvensene knyttet til håndheving av bestemmelsene er ikke avklart.

De mer indirekte og langsiktige konsekvenser er vanskelig å forutsi.

Vurdering

For Norge er det en grunnleggende nasjonal interesse å støtte opp om folkeretten og et verdens-samfunn hvor konflikter løses med fredelige midler. Norge bør derfor slutte opp om og gjennomføre de restriktive tiltakene som EU har vedtatt som et svar på Russlands folkeretts­stridige militære aggresjon. Norsk tilslutning til tiltakene er også et uttrykk for Norges støtte til og solidaritet med det ukrainske folk. Innføring av et forbud mot havneanløp og veitransport i strid med norske folkerettslige forpliktelser vil i utgangspunktet gi grunnlag for rettslig ansvar for Norge i henhold til folkerettens regler om statsansvar. Etter lov av 16. april 2021 om gjennom­føring av internasjonale sanksjoner (sanksjonsloven) § 2 tredje ledd, vil tiltak innført i strid med folkeretten være ulovlig etter norsk rett, og kan dermed gi grunnlag for rettskrav og rettsprosess i Norge. Tilslutning til restriksjonene på havneanløp og godstransport på vei fordrer derfor at det under folkeretten er grunnlag for å suspendere de berørte norske forpliktelsene i de bilaterale avtalene om skipsfart og veitransport.

Det legges til grunn at å nekte russiske fartøy havneanløp og fastsette restriksjoner på veitransport for russiske og hvite­russiske transportforetak, kan anses som lovlige restriksjoner i henhold til folkerettens regler om statsansvar, som følge av å være lovlige mottiltak for å bringe Russlands folkerettsbrudd til opphør. Statspraksis underbygger eksistensen av en unntaksvis adgang til mottiltak for tredjestater i de mest alvorlige tilfeller av brudd på fellesskapsforpliktelser. Utenriksdepartementets vurdering er at den aktuelle situasjonen gir en ekstraordinær og unntaksvis adgang til å iverksette mottiltak mot Russland og Hviterussland, selv om Norge ikke er direkte rammet av de russiske folkerettsbruddene. Russlands invasjon av Ukraina, og Hviterusslands rettstridige medvirkning, er et grovt brudd på maktforbudet i FN-pakten artikkel 2 (4), og det er dokumentert grove og systematiske russiske brudd på grunnleggende menneskerettigheter og humanitærrettslige regler. Disse folkerettsbruddene er av en eksepsjonell og alvorlig karakter, som understreket av de krav som både FNs generalforsamling og Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) har stilt til Russland om opphør av de folkerettsstridige handlingene.

Suspensjonen skal være midlertidig, og avsluttes senest ved innfrielse av det folkerettslige ansvaret som følger av de rettsbruddene som grunngir tiltaket. Mottiltaket må også være forholdsmessig, altså stå i et rimelig forhold til det forutgående rettsbruddet. Det anses utvilsomt at iverksettelse av mottiltak i den foreliggende situasjon er en forholdsmessig reaksjon på de særdeles alvorlige russiske og hviterussiske folkerettsbruddene.

Gjennomføringen av de restriktive tiltakene anses å være forenelig med Norges folkerettslige forpliktelser.

Havneforbudet begrenses til Fastlands-Norge. Forbudet får dermed ikke betydning for behovet for godstransport med skip til Svalbard.

I vurderingen av gjennomføringen av havneforbudet i Norge har særlig forholdet til det norsk-russiske fiskerisamarbeidet vært viktig. Som kyststater er Norge og Russland etter havretts­konvensjonen pålagt å samarbeide om forvaltningen av bestander som vandrer mellom de økonomiske sonene. Fiskerisamarbeidet med Russland sikrer den langsiktige, bærekraftige forvaltningen av fiskebestandene i Barentshavet. EU-forordningen gir forbudet mot havneanløp anvendelse for «skip som omfattes av relevante internasjonale konvensjoner». Det er ikke helt klart hvordan dette skal forstås. Forordningen er tolket basert på eksisterende rettskilder, og det er Utenriksdepartementets vurdering at fiskefartøy ikke omfattes av forordningen. Det legges til grunn at forbudet normalt heller ikke vil omfatte anløp fra søk og redningsfartøy eller forskningsfartøy. Dette er i tråd med hvordan enkelte sentrale EU-land tolker forordningen. Forskriften inneholder en straffesanksjonert forpliktelse og etter norsk rett må denne være tilstrekkelig presis. En henvisning til «skip som omfattes av relevante internasjonale konvensjoner» er ikke tilstrekkelig presis. Ved gjennomføring i den norske forskriften har Utenriksdepartementet derfor lagt til grunn at den omfatter fartøy over 500 bruttotonn som seiler kommersielt i internasjonal fart. Fiskefartøy omfattes ikke. Videre gis enkelte unntak, herunder for fartøy i nødssituasjoner, og det kan gis tillatelse til anløp blant annet av humanitære grunner. For det tilfelle at forordningen i EU på et senere tidspunkt skulle fortolkes slik at fiskefartøy anses omfattet av forordningen, vil likevel den norske gjennomføringen knyttet til å unnta fiskefartøy gjøres gjeldende i den norske forskriften som en nasjonal tilpasning.

Foreleggelse og høring

Forslaget til endringsforskrift og midlertidig suspensjon av berørte forpliktelser under de bilaterale avtalene om skipsfart og veitransport har ikke vært på foreleggelse og høring.

Utenriksdepartementet

t i l r å r :

• Det fastsettes forskrift om endring i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet. Forskriften fastsettes i samsvar med vedlegg til resolusjonen.
• Berørte forpliktelser under avtale 18. mars 1974 mellom Norge og Sovjetunionen om skipsfart, avtale 20. juni 2005 mellom Norge og Russland om internasjonal vegtransport og avtale 21. februar 1997 mellom Norge og Hviterussland om internasjonal vegtransport suspenderes midlertidig.

***

Vedlegg - Forskrift om endring i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet (pdf-dokument)