Kap VIII - Gjennomføring av EU-direktiver om kontroll med handel med visse kjemikalier

Saksnummer: 1997/08838		Dato: 23.09.1997
E KHR/EB/HCH

 

Gjennomføring av EU-direktiver om kontroll med handel med visse kjemikalier

Vi viser til brev 8 september 1997, mottatt her 10 september, og telefonsamtale mellom fung lrg Haukaas og byråsjef Fagermoen 11 september. Vi viser videre til avklaringsmøte mellom Haukaas og Helstad 12 september.

Vi er bedt om å vurdere mulige hjemmelgrunnlag for å gjennomføre i norsk rett rådsdirektiv 92/109/EØF og kommisjonsdirektiv 93/46/EØF om kontroll med handel med visse kjemikalier. Under 1-4 drøfter vi ulike alternativer som Sosialdepartementet skisserer i sitt brev, før vi under 5 oppsummerer Lovavdelingens syn.

1       Det første alternativet er at direktivene gjennomføres ved for­skrift med hjemmel i lov 11 juni 1976 nr 79 om produktkontroll § 4. Loven hører under Miljøverndepartementet og Barne- og familie­departementet.

Vedlagt i ekspedisjonen til oss fulgte brev 29 august 1997 fra Miljøvern­departementet til Sosial- og helsedepartementet, hvor Miljøverndepartementet avviser at produktkontrolloven § 4 er egnet som hjemmel for gjennomføring av direktivene. Begrunnelsen er at kontroll med stoffer for å unngå potensiell produksjon av et ulovlig narkotisk stoff ligger utenfor produktkontrollovens formål (loven § 4 jf § 1).

Miljøverndepartementet synes å basere sitt syn på hva som er miljø­vernforvaltningens oppgaver. Etter lovens ordlyd omfatter imidlertid produktkontrolloven også "helseskade", som et alternativ til "miljø­forstyrrelse". I forarbeidene til loven defineres helseskade som "svek­kelse av menneskers psykiske og fysiske helse" (Ot prp nr 51 (1974-75)   s 87). Denne formålsangivelsen synes vid nok til å omfatte forebygging av helseskade som skyldes bruk av narkotiske stoffer, og det fremgår på det siterte sted i forarbeidene at den ikke er begrenset til akutte legem­lige skader.

Spørsmålet blir videre om produktkontrolloven kan brukes som hjemmelsgrunnlag for å regulere bruken av stoffer som kan nyttes i eller til produksjon av narkotika. Det må her legges til grunn at produktkontrolloven har som siktemål å gi grunnlag for å regulere hele livsløpet til et produkt, jf Ot prp nr 51 (1974-75) s 39. Dette er videre nødvendig for å kunne realisere det såkalte "fra vuggen til graven"-prinsippet, som spiller en viktig rolle i nyere miljørettslig og miljøpolitisk tankegang. I loven har dette synet gitt seg utslag i defini­sjonen av begrepet produkt, som etter § 2 annet ledd også omfatter råvarer og hjelpestoffer. Vi legger etter dette til grunn at det kan gis forskrifter etter produktkontrolloven om et produkt som ikke i seg selv har helseskadelige virkninger, men som indirekte kan få det fordi det kan utnyttes som hjelpestoff i produksjonen av et narkotisk stoff.

Vi antar likevel at det vil være noe prinsipielt nytt i forhold til praksis hittil om man anvender produktkontrolloven som hjemmelsgrunn­lag på det foreliggende tilfelle, men dette er fagdepartementene nær­mest til å vurdere. Vi peker videre på at produktkontrolloven bygger på særlig svenske forbilder, og at den gjeldende lovgivning i Sverige, Finland og Danmark (henholdsvis lag 1985:426 om kemiska produkter, kemikalielag 14 august 1989/744 og lov 23 mai 1979 om kemiske stoffer og produkter) alle har formålsbestemmelser som ligger nær opp til produktkontrolloven § 1. Det har derfor en viss interesse at man i disse landene har valgt å gjennomføre de aktuelle EF-direktivene på annet grunnlag enn produktkontrollovgivningen.

Forskriftshjemmelen i produktkontrolloven § 4 synes å gi grunnlag for å oppfylle de fleste av de krav som direktivene stiller. Den gir imidler­tid ikke hjemmel for å regulere eksport. Den gir heller ikke noen alminnelig adgang til å regulere markedsføring som synes forutsatt i rådsdirektiv 92/109/EØF artikkel 4 nr 1 og nr 4, jf Ot prp nr 51 (1974-75) s 40-41 og 90 sp 2. Etter det vi kan se, gir produktkontrolloven § 4 heller ikke en slik adgang til å regulere besittelse av listeførte stoffer som artikkel 4 nr 3 synes å forutsette.

2       Et annet alternativ er å bygge gjennomføringen på lov 4 desember 1992 nr 132 om legemidler m v.

Lovavdelingen legger for sin del til grunn at det ikke kan gis forskrift etter legemiddelloven § 2 annet ledd om at alle de listeførte stoffene skal regnes som legemidler, men dette spørsmålet bør i første hånd vurderes av Sosialdepartementet. Mer nærliggende synes det å være å bruke reglene i lovens kapittel VIII om narkotika m v som grunnlag for å gjennomføre direktivforpliktelsene, særlig fordi bestemmelsene i kap VIII uttrykkelig tar sikte på tilvirkning av narko­tika. Vi kan ikke se av Sosialdepartementets brev at denne muligheten har vært vurdert nærmere, og har ikke selv grunnlag for å foreta en endelig vurdering. For ordens skyld gjør vi likevel oppmerksom på at heller ikke lege­middelloven kap VIII synes å gi grunnlag for forskrifter som regulerer markedsføring. Det må også vurderes om legemid­dellovens bestem­melser om opplysningsplikt er tilstrekkelige i forhold til kravene i rdir 92/109/EØF artikkel 6.

På bakgrunn av at sentrale bestemmelser om narkotikaspørsmål allerede er inntatt i legemiddelloven kap VIII, må utgangspunktet etter vårt syn være at denne loven er et mer nærliggende grunnlag for gjennomføringen av direktivforpliktelsene enn den generelle produktkontrolloven.

3       Det tredje alternativet er en egen narkotikalov. Sverige og Finland har slike lover, og har gjennomført direktivforpliktelsene i denne lovgivningen. Tatt i betraktning at Norge må få på plass en tilfredsstillende rettslig regulering innen 1 januar 1998, er det uaktuelt å vurdere en egen narkotikalov. En slik lov må jo inneholde en rekke andre bestemmelser, som det vil ta lengre tid å forberede.

4       Det siste alternativet som nevnes, er en egen lov om gjennom­føring av direktivene. En ulempe ved en slik løsning kan være at det må gis detaljerte bestemmelser om en rekke forhold av den art som er omhandlet i produktkontrolloven §§ 5 til 13.

I tråd med Lovstrukturutvalgets anbefaling (NOU 1992:32 s 18) vil Lovavdelingen som utgangspunkt frarå en egen lov for å unngå oppstykking av lovverket i smålover om beslektede spørsmål.

5       Lovavdelingen antar - med en viss reservasjon for legemid­delloven kap VIII - at ingen av de nevnte lover er fullt tilstrekkelige for gjennomføring av direktivforpliktelsene. Under denne forutset­ning er det påkrevd å fremme lovforslag for Stortinget. For å unngå å forsinke gjennomføringen ytterligere vil Lovavdelingen tilrå at dette gjøres på enkleste måte. Utarbeiding av en mer samlet lov om narkotikaspørsmål bør heller tas opp i et større tidsperspektiv.

Den enkleste gjennomføringsmåten vil trolig være en nokså presist tilskåret lovhjemmel for forskrifter kombinert med en forskrift som oppfyller direktivenes krav. En slik konkret hjemmel vil passe dårlig i produktkontrollovens oppbygging. Vi vil etter dette primært tilrå å basere gjennomføringen av direktivene på legemiddelloven kap VIII. Det mest praktiske kan da være å utvirke en egen bestemmelse (§ 25 a) som hjemmel for å gjennomføre direktivenes krav ved en forskrift.

Bare dersom direktivenes krav retter seg mot vesentlig andre bruker­grupper enn legemiddellovens regler (herunder reglene i legemid­delloven kap VIII), eller det er tale om stoffer som allerede er regulert i medhold av produktkontrolloven, bør man vurdere om det likevel er grunn til å foretrekke å forankre gjennomføringen i produktkon­trolloven. I så fall bør det helst skje ved generelt formede endringer i forskriftshjemmelen i lovens § 4. Eventuelt kan det gjøres i en egen særlov, men det er da Justisdepartementets klare forutsetning av det settes i gang arbeid med en samlet narkotikalov som en slik særlov kan inngå i, og redegjøres for dette arbeidet i proposisjonen til særloven. I et slikt arbeid kan man dra god nytte av den innstats som er gjort med narkotikalovgivning i andre nordiske  land, og det kan i tilfelle være naturlig å ta opp spørsmålet i den nylig etablerte embetsmanns­komitéen i Nordisk ministerråd.