Instruks om praktiseringen av utlendingsloven §§ 115 første ledd og 116 første ledd samt utlendingsforskriften §§ 19-17 og 19-18

1.    Innledning

Vi viser til departementets alminnelige instruksadgang, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse, jf. lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 76 andre ledd.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) har forvaltningsansvaret for utlendingsloven kapittel 13 som inneholder regler om innreise og opphold for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, jf. kongelig resolusjon 18. desember 2009 nr. 1582.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (heretter «direktivet»), regulerer oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Direktivet er gjennomført i utlendingsloven kapittel 13 og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) kapittel 19.

Formålet med denne instruksen er å klargjøre starttidspunktet for utregning av fravær per år i saker som gjelder varig oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer etter utlendingsloven §§ 115 og 116.

2.    Bakgrunn

UDI har i praksisforeleggelse 27. oktober 2023 bedt om departementets samtykke til å endre fremgangsmåten for utregningen av fravær per år i saker om varig oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer etter utlendingsloven §§ 115 og 116. Utlendingsloven §§ 115 og 116, sammen med utlendingsforskriften §§ 19-17 og 19-18, gjennomfører direktivets artikkel 16.

Utlendingsloven § 115 sier at «En EØS-borger som […] har hatt sammenhengende lovlig opphold i riket i fem år, får varig oppholdsrett. Midlertidig opphold utenfor riket er under visse omstendigheter tillatt uten at kravet til sammenhengende opphold berøres. […].» Det følger av utlendingsforskriften § 19-17 andre ledd bokstav a at midlertidige opphold i utlandet ikke anses å avbryte det sammenhengende oppholdet etter lovens § 115 første ledd, når fraværet er mindre enn seks måneder i løpet av en tolvmåneders periode. Forskriften presiserer dermed hva slags midlertidig opphold eller fravær som er tillatt, men bestemmelsen sier ikke noe om hvordan utregningen av fravær per år skal gjøres.

Utlendingsloven § 116 og utlendingsforskriften § 19-18 andre ledd presiserer at de samme vilkårene gjelder for EØS-borgerens familiemedlemmer som ikke er EØS-borger selv.

Varig oppholdsrett er videre regulert i retningslinje UDI 2011-016. Fravær reguleres i punkt 4.3.1 Nærmere om sammenhengende opphold og opphold utenfor riket. Det er her ikke nærmere angitt hvilket starttidspunkt man skal ha for beregning av fravær per år.

I direktivets artikkel 16 står hovedregelen om at en EØS-borger og dens familiemedlemmer får varig oppholdsrett ved sammenhengende lovlig opphold i riket i fem år. Reguleringen av midlertidig fravær følger av artikkel 16 (3), som sier at «continuity of residence shall not be affected by temporary absences not exceeding a total of six months a year, […].»

Kommisjonen har publisert en veileder (C/2023/1392) til direktivet. Dette er ikke et juridisk bindende dokument, men skal gi veiledning til medlemsstatene. I punkt 9.2 i Guidance on the right of free movement of EU citizens and their families, står det «the timeframe for the six-month absence must be counted per year of residence, with each year starting on the anniversary of the date when the person took up residence in the host Member State in compliance with the residence conditions of Directive 2004/38/EC.» Det er videre presisert i en fotnote at «the counting is not to be done on a rolling 12-month basis.»

UDI viser til at starttidspunktet for utregning av midlertidig fravær per år ikke er regulert i direktivet eller i utlendingsregelverket. I dag har UDI som praksis at søkeren kan være utenfor Norge i til sammen seks måneder i løpet av ett kalenderår. UDIs tolkning har støtte i Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) Om lov om endringar i utlendingslovgivinga (reglar for EØS- og EFTA-borgarar o.a.) punkt 7.9.1 og 10.1.

Ny fremgangsmåte vil innebære at beregningen av ett år skal regnes fra ankomstdato til vertsstaten, i stedet for ett kalenderår. Dersom ankomstdato ikke lar seg gjenfinne, vil registreringstidspunktet legges til grunn. UDI mener at dette vil være mer i tråd med utlendingsforskriften § 19-9. Videre anser UDI at dette er til fordel for UDIs brukere.

UDI foreslår å presisere følgende i retningslinjen UDI 2011-016 Varig oppholdsrett;

«Midlertidige opphold i utlandet anses ikke å avbryte det sammenhengende oppholdet etter lovens § 115 første ledd, når fraværet er mindre enn seks måneder i løpet av en tolvmåneders periode. Tolvmånedersperioden beregnes fra innreisedato. Når innreisedato ikke kan dokumenteres, beregnes oppholdstiden fra det tidligste tidspunktet etter innreise som kan dokumenteres, for eksempel dato for registrering.»

3.    Departementets vurdering

Arbeids- og inkluderingsdepartementet er enig i at det ikke har vært klart regulert hva som er starttidspunktet for utregning av midlertidig fravær per år, da dette verken følger av direktivet eller utlendingslovgivningen.

Kommisjonens veileder legger opp til et annet starttidspunkt enn gjeldende praksis. Selv om veilederen til direktivet ikke er juridisk bindende, er det en relevant rettskilde ved tolkningen av direktivet. Veilederen er også oppdatert på rettsutviklingen de senere årene, sammenliknet med forarbeidene fra 2008. Det følger av forarbeidene at «kravet til samanhengande opphald stengjer ikkje for mellombels fråver frå landet når fråveret ikkje overstig seks månader i året, […].» Ordlyden kan tale for at det er per kalenderår som skal legges til grunn ved beregningen. Imidlertid vil ikke den nye beregningsmetoden stride imot forarbeidene, da beregningen fortsatt er per år, men med et annet starttidspunkt.

Kommisjonen viser i sin veileder til at det følger av rådsforordning (EØF, EAF) nr. 1182/71 av 3. juni 1971 om fastsettelse av regler for frister, datoer og tidspunkter artikkel 3 at tidsrammen for beregningen av fraværet på seks måneder per år skal starte på tidspunktet for ankomst til vertsstaten. Forordningen er innlemmet i EØS-avtalen, og dermed bindende for Norge. Vi er enige i at det følger av forordningen at starttidspunktet for beregningen av ett år skal være ankomstdatoen til Norge, og ikke hvert kalenderår.

I UDIs forslag til presisering i retningslinjen UDI 2011-016 vises det til utlendingsloven § 115 første ledd. Siden praksisendringen skal gjelde både EØS-borgere og deres familiemedlemmer, inkludert familiemedlemmer som ikke er EØS-borgere, anser departementet at retningslinjen også bør ha en henvisning til utlendingsloven § 116 første ledd, slik at det kommer klart frem hvem kravene gjelder for.

Departementet samtykker på denne bakgrunn til UDIs forslag til endret fremgangsmåten for utregningen av fravær per år i saker om varig oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer etter utlendingsloven §§ 115 og 116.

4.    Instruks

Departementet instruerer herved UDI om å beregne starttidspunktet for utregning av fravær på seks måneder per år fra ankomstdato til vertsstaten i saker om varig oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer etter utlendingsloven §§ 115 og 116. Dersom ankomstdato ikke lar seg gjenfinne, skal registreringstidspunktet legges til grunn.

5.    Ikrafttredelse

Instruksen trer i kraft straks.

Med hilsen
Ekspedisjonssjef Einar Skancke 
Avdelingsdirektør Cathrine Opstad Sunde