Instruks i saker om familiegjenforening etter EØS-regelverket

Innleiing

Arbeids- og sosialdepartementet viser til utlendingslova § 76 andre ledd om høve til å instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda i generelle spørsmål om lovtolking, bruk av skjønn og prioritering av saker.

Denne instruksen gjeld søknader om familieinnvandring frå ein borgar frå ein stat utafor EØS-/EFTA-området (borgar frå eit tredjeland) som er i familie med ein EØS-/EFTA-borgar/norsk borgar (referanseperson), sjå utlendingslova § 110 andre og tredje ledd. Instruksen gir retningslinjer for vurderinga av om ein borgar frå eit tredjeland er omfatta av EØS-regelverket i kapitel 13 i utlendingslova anten som familiemedlem til ein EØS-borgar som nyttar retten til å opphalde seg i Noreg, eller som familiemedlem til ein norsk borgar som har nytta retten til å ferdast og opphalde seg i ein annan EØS-stat og så returnerer til Noreg. 

Formålet med instruksen er å klargjere gjeldande regelverk og hindre bedrageri og misbruk av rettar etter EØS-regelverket. Denne instruksen erstattar tidlegare instruks AI-1/2014 - om tolking av utlendingslova § 110 andre ledd – rett til opphald for familiemedlemmer.

Bakgrunn

Utlendingslova kapittel 13 gjennomfører Europaparlamentet og Rådet sitt direktiv 2004/38/EF om retten unionsborgarar og deira familiemedlemmer har til å ferdast og opphalde seg fritt på territoriet til alle statane i EU/EØS (direktivet). Kapitlet inneheld reglar for når ein borgar frå eit tredjeland er omfatta av EØS-regelverket som familiemedlem til ein referanseperson, sjå utlendingslova § 110 andre og tredje ledd og utlendingsforskrifta §§ 19-6 og 19-7.

Det er nødvendig å tolke reglane i lys av avgjerder i EU- og EFTA-domstolen. Vi viser også til EU-kommisjonen si rettleiing[1] og utkast til ei handbok[2] med nærmare retningslinjer om tolkinga av direktivet.

Reglane omfattar familiemedlemmer frå tredjeland så lenge dei følger eller sluttar seg til ein EØS-borgar. Det går fram av fast praksis i domstolane at den retten ein borgar frå eit tredjeland får etter direktivet ikkje er ein sjølvstendig rett, men ein avleia rett etter ein referanseperson som har nytta sin rett til å ferdast og opphalde seg fritt i ein annan EØS-stat.

Grunngjevinga for slike avleia rettar er at om det ikkje var slik, kunne det hindre eller få referansepersonen til å fråhalde seg frå å nytte sine rettar etter direktivet.[3]

Tolking av utlendingslova § 110 mv.

Referanseperson frå ein annan EØS-stat enn Noreg

For at borgarar frå eit tredjeland som er i familie med ein EØS-borgar, skal få rett til opphald i Noreg etter EØS-regelverket, må dei altså følge eller slutte seg til EØS-borgaren i Noreg. Når ein borgar frå eit tredjeland søker om opphaldsløyve (opphaldskort) i ei sak om familieinnvandring med ein EØS-borgar frå ein annan stat enn Noreg, må referansepersonen sjølv fylle vilkåra for å opphalde seg i Noreg dersom borgaren frå eit tredjeland skal få opphald etter EØS-regelverket, sjå utlendingslova § 118 jf. § 114.

Forvaltninga må vurdere konkret i kvar einskild sak om vilkåra for å nytte EØS-reglane er til stades, som:

• om referansepersonen faktisk og reelt har flytta til Noreg og fyller vilkåra for rett til opphald i Noreg etter utlendingslova § 112
• om identiteten til borgaren frå eit tredjeland er avklart
• om familietilknytinga er reell
• om referansepersonen råder over eigne middel, har heildekkande sjukeforsikring og evne til å underhalde seg sjølv og sine familiemedlemmer,[4] eventuelt med tilskott frå sistnemnde,[5] sjå utlendingslova § 112 første ledd bokstav c
• om studentar har heildekkande sjukeforsikring og ei erklæring om at dei har tilstrekkeleg middel til seg og sine familiemedlemmer slik at dei ikkje blir ei byrde for sosialhjelpa under opphaldet, sjå utlendingslova § 112 første ledd bokstav d

I tvilssaker, til dømes når opplysingane i saka tyder på misbruk, forfalsking eller ekteskap som ikkje er reelle, kan forvaltninga krevje dokumentasjon der det er relevant og kan opplyse saka. Sjå elles EU-kommisjonen sine retningslinjer for vurderinga av tidlegare opphald i ein annan medlemsstat, Metockdommen[6] og handboka til bruk for å vurdere om ekteskap er reelle.

Norsk referanseperson

For at ein borgar frå eit tredjeland som er i familie med ein norsk borgar, skal få ei avleia rett til opphald i Noreg, er det eit vilkår at den norske borgaren må ha nytta retten til å ferdast og opphalde seg fritt i EØS-området og som hovudregel ha busett seg i ein annan EØS-stat enn heimstaten. Det er vidare eit vilkår at familielivet  med familiemedlemmen vart etablert eller styrka i den andre EØS-staten.[7]

Forvaltninga skal ta stilling til

1. identiteten til borgaren frå eit tredjeland. Vedkommande må dokumentere identiteten sin eller på annan måte gjere den truverdig. 

2. om ein norsk borgar som skal opphalde seg saman med familien i Noreg i meir enn tre månader, kan dokumentere at han eller ho er arbeidstakar, sjølvstendig næringsdrivande, tenesteytar, student eller har tilstrekkeleg middel til seg sjølv og familien og om borgaren frå eit tredjeland er omfatta av ein heildekkande sjukeforsikring, sjå utlendingslova §§ 118, 114 og 112.[8]

3. om referansepersonen har flytta til ein annan EØS-stat og om han eller ho har hatt eit grunnlag for opphaldet i denne staten. Det er nødvendig å vurdere konkret i kvar einskild sak om opphaldet i denne staten har vore faktisk og reelt. Ulike forhold kan vere viktig for vurderinga, som:

• • Har den norske borgaren vore arbeidstakar, sjølvstendig næringsdrivande, tenesteytar, student eller hatt eigne middel og oppheldt seg i den andre EØS-staten i minst tre månader i samanheng før han eller ho returnerer til Noreg.[9] Kortare opphald som helger og ferier fyller ikkje vilkåra  sjølv om dei til saman utgjer lengre tid[10]. Fyller opphaldet vilkåra i utlendingslova § 112. Berre opphald som fyller desse vilkåra, kan gi grunnlag for ein avleia rett til opphald for ein familiemedlem frå eit tredjeland når referansepersonen vender tilbake til Noreg.[11]
  • Har den norske borgaren levd i den andre EØS-staten på stønader som er utbetalte frå NAV, er det ein føresetnad for å kunne legge stønaden til grunn som eigne middel at det er lovleg å ta stønaden ut av Noreg. Dersom det er eit krav om godkjenning frå NAV, må referansepersonen legge fram dokumentasjon på slik godkjenning.
  • Tyder butilhøva på ei faktisk og reell flytting. Ein lengre leigeperiode på bakgrunn av ein leigekontrakt eller eit lengre opphald i ein bustad som den norske borgaren har kjøpt, vil tyde på at det føreligg ei reell og faktisk etablering. Sjå meir om aktuelle moment når ein vurderer flytting i dommen frå Oslo tingrett 23.03.2017, nummer 15-052864TVI-OTIR/08.
  • I tvilssaker kan det vere grunn til å be om relevant dokumentasjon som kan vise at referansepersonen har nytta retten til å ferdast og opphalde seg fritt i ein annan EØS-stat. Slik dokumentasjon kan vere utskrift frå folkeregister eller andre adresseregistre, leige-/kjøpekontrakt på bustad, prov på registrering (registreringsbevis), skattekort og lønnsavrekningar for dei som har vore i arbeid, opplysningar om bankkonto og telefonrekningar og dokumentasjon på at eigne barn går i barnehage eller på skule i den andre EØS-staten. Opplistinga er ikkje uttømmande. Det er mogeleg å legge fram alle typar dokumentasjon som kan stadfeste bruken av retten til å ferdast og opphalde seg fritt i ein annan EØS-stat.

4. om det er eit reelt familieliv mellom familiemedlemmen og referansepersonen:

• • Var familielivet anten etablert eller styrka i den andre EØS-staten. Det vilkåret krev at familiemedlemmen sitt opphald i denne staten må skje i den same perioden som den norske borgaren nyttar sin rett etter direktivet.
  • Er kravet om å følge eller slutta seg til referansepersonen oppfylt.Dersom det går svært lang tid frå den tida då partane hadde eit felles familieliv i den andre EØS-staten til søknaden om familieinnvandring i Noreg, kan dette ha verknad for om forvaltninga framleis vil sjå forholdet som relevant. Det kan vere naturlege grunnar til eit langt opphald, til dømes om borgaren frå eit tredjeland må fullføre jobb eller studiar. Da kan høvet til avleia rettar framleis vere til stades.
  • I tvilssaker gjere ei konkret vurdering av mogeleg misbruk av EØS-reglar, til dømes om ekteskapet er inngått med det eine formålet å oppnå rett til opphald etter EØS-reglane, noko man elles ikkje ville hatt rett til.[12] Sjå handboka for nærmare retningslinjer.

Grensependlarar mv.

I særlege tilfelle kan referansepersonar (arbeidstakarar) som ikkje har busett seg i ein annan EØS-stat, også få rettar slik at familiemedlemmer kan innvandre etter artikkel 28 i EØS-avtalen. I slike saker skal forvaltninga vurdere konkret om  referansepersonen har nytta sine EØS-rettar i den andre EØS-staten samstundes med pendlinga.

Sjå S. og G.-dommen[13] og Carpenter-dommen[14].  

Avhengig av sakstype (arbeidstakar/tenesteytar) gjeld følgande vilkår:

• Referansepersonen skal bu i ein EØS-stat og vere arbeidstakar i ein annan EØS-stat og difor reise regelmessig[15] til denne staten, eller vere tilsett av ein arbeidsgivar i ein EØS-stat og som ein del av arbeidskontrakten utføre ein viss del av sitt arbeid kvar veke i ein annan EØS-stat.
• Borgaren frå eit tredjeland skal vere eit reelt familiemedlem.
• Familieinnvandringa skal vere nødvendig for å sikre at referansepersonen faktisk kan utøve sin rett til fri ferdsel i den andre EØS-staten.

Avslag og tilbakekall

Søkarar som ikkje fyller vilkåra for familieinnvandring etter EØS-regelverket, får avslag på søknad om opphaldskort. Direktivet opnar i artikkel 35 for å nekte, oppheve og tilbakekalle rettar når dei er gitt på bakgrunn av misbruk eller bedrageri. Sjå også utlendingslova § 120.

I samband med direktivet definerer kommisjonen misbruk som ei framferd som berre har som formål å oppnå rett til å ferdast og opphalde seg fritt etter fellesskapsretten. Dette er ikkje i samsvar med fellesskapsreglane sjølv om dei vilkåra som reglane inneheld, formelt er oppfylte. På same måte meiner kommisjonen at ekteskap som partane inngår med det eine formålet å oppnå rett til å ferdast og opphalde seg fritt etter EØS-retten – noko dei elles ikkje ville hatt rett til – ikkje gir slike rettar.

Bedrageri eller svindel definerer kommisjonen som det å forsettleg villeie for å oppnå ein rett etter direktivet som ein elles ikkje ville hatt. Sjå kapittel 4 om misbruk og bedrageri i retningslinjene frå kommisjonen.

Eksempel på misbruk eller bedrageri kan altså vere ekteskap som ikkje er reelle eller urette opplysningar gitt  for å få ein rett til opphald i Noreg som ein ikkje ville fått dersom riktige opplysningar hadde vore gitt. Døme kan vere: falske dokument, urette opplysningar om at ein norsk borgar har eit reelt og faktisk opphald i ein annan EØS-stat, urette opplysningar om at den norske borgaren og borgaren frå eit tredjeland har eit reelt familieliv i denne staten, urette opplysningar om at ein EØS-borgar har eit arbeidsforhold som gir referansepersonen og familiemedlemmer rett til opphald i Noreg, urette opplysningar om identitet eller urette opplysningar om at eit ekteskap er frivillig når det faktisk er inngått ved tvang. Lista er ikkje uttømmande.

Instruksen trer i kraft straks.

Med helsing

Rune Solberg (e.f.)

ekspedisjonssjef                                                     

                                                                         Solveig Lie

                                                                         avdelingsdirektør

 Kopi: Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet