Høring om forskrift om regulering av svine- og fjørfeproduksjon

Vår ref: 18/1379

Høring - satser for standardisert erstatning for utrangerte avlspurker

Landbruks- og matdepartementet sender med dette forslag til endringer i forskrift om regulering av svine- og fjørfeproduksjon på høring. Forslaget innebærer en oppfølging av forskriftsendringen som trådte i kraft 17. oktober 2019 og 1. januar 2020 hvor det blant annet ble vedtatt en grense for utrangering av avlspurker pr. år. Overgangsordningen som ble vedtatt i forbindelse med grensen for utrangering av avlspurker, utløper 31. desember 2024.

Vi ber om høringsinstansenes synspunkter på forslagene. Høringer er åpne, og alle som ønsker det kan avgi høringsuttalelse.

Frist for å sende inn høringsuttalelser er 13. desember 2024.

Les og svar på høringen her:

https://www.regjeringen.no/no/dep/lmd/id3066919/

1.Bakgrunn

1.1.Innledning

Etter lov om regulering av svine- og fjørfeproduksjon[1] (husdyrkonsesjonsloven) kan ingen uten konsesjon fra departementet produsere et større antall svin eller fjørfe enn Kongen har bestemt.

Departementet har fastsatt forskrift[2] om svine- og fjørfeproduksjonen (forskriften), mens gren­sene for konsesjonsfri produksjon fastsettes av Kongen i statsråd. Konsesjonsgrensene ble fastsatt ved kgl.res. 11. april 2003 nr. 460 og videreført som § 1 i forskrift om svine- og fjørfe­produksjon. Konsesjonsgrensene for slaktekylling er senere blitt hevet to ganger, i hhv. 2013 og 2015. I 2015 ble også konsesjonsgrensene for kalkun hevet. Den 1. januar 2020 ble det innført grenser for utrangering av maksimalt antall avlspurker pr. år. I den forbindelse ble det også fastsatt en overgangsperiode på fem år, regnet fra 1. januar 2020. I overgangs­perioden har det vært mulig å få innvilget midlertidig konsesjon for utrangering av flere avls­purker enn de nye grensene. Dette har vært en overgangsordning som har gitt produsenter som har utrangert langt flere avlspurker tid til å innrette seg etter de nye grensene. Over­gangsord­ningen opphører 1. januar 2025.

Forskriftsendring i 2019 – fastsatt 17. oktober 2019

Formålet med innføringen av konsesjonsgrenser for antall utrangerte avlspurker var å håndtere veksten i engangspurkeprodusenter. I forskriften § 1 ble det fastsatt at konsesjonsgrenser for utrangering av avlspurker for de ulike besetningsformene skal være følgende:

• Bruksbesetninger: 150 utrangerte avlspurker pr. år.
• Foredlingsbesetninger: 438 utrangerte avlspurker pr. år.
• Formeringsbesetninger: 220 utrangerte avlspurker pr. år.

I forskriftens § 9b ble det fastsatt en overgangsordning som fikk umiddelbar virkning 17. oktober 2019. Den gjelder for produsenter som i 2017 eller 2018 utrangerte flere avlspurker enn grensene som følger av § 1 i endringsforskriften[3]. Disse produsentene kan etter søknad innvilges konsesjon til og med 31. desember 2024 for et antall avlspurker tilsvarende antallet utrangerte avlspurker det året med høyest utrangering. Det følger av bestemmelsen at også kombinertprodusenter kan søke om slik konsesjon, justert for antall slaktede eller omsatte slaktegriser, til og med 31. desember 2024. Med kombinertprodu­senter menes produsenter som i samme år produserer både smågris og slaktegris.

Konsesjonene gitt under overgangsordningen er midlertidige, og vil bortfalle 1. januar 2025. I fastsettelsesbrevet av 17. oktober 2019 uttalte departementet i pkt. 5.3 at en overgangs­ordning på fem år, regnet fra 1. januar 2020, i realiteten vil innebære at begrensningene i produksjonsmåten først vil tre i kraft syv år etter at de ble varslet. Videre uttales det at «Departementet mener dette er rimelig tid til å innrette seg etter nye grenser, og ser ikke behov for å åpne for å gi varige konsesjoner».

Dette betyr at alle produsenter må forholde seg til de konsesjonsgrensene for utrangerte avls­purker som følger av forskriftens § 1 fra 1. januar 2025. Dersom en produsent utrangerer flere avlspurker enn han eller hun har konsesjon til/konsesjonsgrensene, skal det ilegges standardisert erstatning, jf. forarbeidene til bestemmelsen[4].

Det er pr. 31. oktober 2024 innvilget 93 midlertidige konsesjoner som gjelder utrangering av avlspurker. Disse konsesjonene er registrert i registeret over konsesjoner etter husdyr­konse­sjonsloven.

Standardisert erstatning

Av husdyrkonsesjonsloven § 10 følger det at det ved produksjon ut over gjeldende konse­sjonsgrenser eller tildelt konsesjon, ilegges standardisert erstatning etter nærmere angitte satser pr. dyr. Slike satser er gitt i forskriften § 8. Det følger av lovens forarbeider at «[e]rstat­ningen bør være av en slik størrelse at ulovlig produksjon ikke lønner seg, og bør ta utgangs­punkt i den gjennomsnittlige fortjenesten av den ulovlige produksjonen». Dette betyr at de som utrangerer flere purker enn de har midlertidig konsesjon for eller som ikke har slik mid­lertidig konsesjon og utrangerer flere enn grensene i forskriftens § 1 pr. år, kan bli ilagt stan­dardisert erstatning. Satsene for den standardiserte erstatningen følger av forskrift om svine- og fjørfeproduksjon § 8. Det har fram til nå ikke vært fastsatt noen egen sats for utrangert avlspurke.

Produsenter som har utrangert flere avlspurker enn konsesjonsgrensen/midlertidig innvilget konsesjon tillater etter at de nye konsesjonsgrensene trådte i kraft 1. januar 2020, har blitt ilagt standardisert erstatning etter satsene for «Avlspurke» som følger av forskriftens § 8 nr. 5. Satsene i gjeldende forskrift er 11 250 kroner pr. dyr for andel produksjon opp til og med 20 pst. over konsesjonsgrensen og 4 800 kroner pr. dyr for andel produksjon mer enn 20 pst. over konsesjonsgrensen.

AV rundskriv 2020-20[5] pkt. 13.4.5. følger det:

«Avlspurker har to parallelle konsesjonsgrenser, dvs. at antallet avlspurker både reguleres ved det antallet som til enhver tid står i driftsbygningen og ved antall slaktede avlspurker i løpet av et år. Det skal imidlertid ikke ilegges standardisert erstatning to ganger for samme avlspurke. I praksis innebærer det at en produsent som har brutt begge grensene bare blir ilagt standardisert erstatning for den største overskridelsen, og ikke summen av overskridelsene. Det legges til grunn at samme erstatningssats kan benyttes, uavhengig av hvilken grense produsenten har overtrådt.»

En produsent som har brutt begge konsesjonsgrensene, både for innsatte og utrangerte avlspurker, har altså ikke blitt ilagt standardisert erstatning to ganger for samme dyr.

• NIBIOs rapport om satser for utrangering av for mange avlspurker

På oppdrag fra Landbruksdirektoratet har NIBIO foretatt beregning av reviderte erstatnings­satser og utarbeidet forslag til satser for erstatning for produsenter som har utrangert flere avlspurker enn de har lov til. Rapporten fra NIBIO av 23. oktober 2024 (vedlagt) er laget med tanke på høring av den delen som gjelder forslag til standardiserte erstatningssatser ved for mange utrangerte avlspurker. I rapporten er det likevel tatt med en oppsummeringstabell som viser forslag til reviderte eksisterende satser, fordi satsene som foreslås ved for mange utrangerte purker må stå i forhold til de øvrige satsene. Departementet presiserer at de øvri­ge satsene for standardisert erstatning i forskriftens § 8 ikke er på høring i denne omgang. Det vil bli gjennomført en egen høring for disse satsene på et senere tidspunkt.

NIBIO har benyttet dekningsbidragskalkyler ved fastsetting av de gjeldende erstatnings­sat­sene. Dekningsbidragskalkyler for 2023/24 har blitt benyttet av NIBIO i arbeidet med nye satser for utrangerte avlspurker.

I rapporten er det foreslått tre ulike spor for satser: én sats, to satser eller en jevnt avtakende sats:

Alternativ 1 –  én sats

Det første forslaget går ut på at det fastsettes én sats for utrangerte avlspurker. NIBIO an­befaler her at satsen settes til 477,50 kroner pr. konsesjonsenhet. Det følger av forskrif­ten § 3 nr. 7 at en utrangert avlspurker utgjør 14 konsesjonsenheter. Satsen pr. utrangerte avls­purke over det lovlige antallet vil da bli 14*477,5 som er lik 6 685 kroner.

I rapporten viser NIBIO til at de i 2020 kom til at dekningsbidraget for ei engangspurke er
26 pst. av dekningsbidraget for ei avlspurke et helt år (årspurke). Det foreslås at deknings­bidraget og erstatningsbeløpet for de første for mange avlspurkene er foreslått til 21 000 kroner, og 26 pst. av dette beløpet blir 5 460 kroner. NIBIO mener at satsen per utrangerte avlspurke hvis man utrangerer flere enn 400 avlspurker ikke bør settes særlig høyere enn 5 460 kroner per utrangerte avlspurke, fordi en da står i fare for å inndra mer enn fortjenes­ten. På bakgrunn av dette er NIBIOs vurdering at en sats på 6 685 kroner blir en for høy sats i slike tilfeller.

Videre mener NIBIO at det kan stilles spørsmål ved om en lav standard sats kan anvendes for alle utrangerte avlspurker ved produksjon ut over 150 utrangerte avlspurker. De peker på at for de første avlspurkene for mye slaktet vil dette innebære at under halvparten av den økte fortjenesten inndras. Dette vurderes normalt ikke som tilstrekkelig avskrekkende for de som kun utrangerer noen avlspurker for mye.

Alternativ 2 – to satser

I dette alternativet foreslår NIBIO å sette satser som treffer for 180 utrangerte avlspurker (20 pst. for stor utrangering) og 320 utrangerte avlspurker (80 pst. av avlspurkene utrangeres). De to satsene som foreslås er da henholdsvis 13 500 kroner og 6 685 kroner. Ved ren en­gangspurkeproduksjon kan den laveste satsen oppfattes å være noe høy.

Alternativ 3 – jevnt avtakende sats (formel)

NIBIO skriver i rapporten at den faglig vurdert riktigste måten å betale erstatning ved for mange utrangerte avlspurker, er med en kontinuerlig avtakende sats fra den 151. til den 400. utrangerte avlspurka. Ved bruk av en formel, kan en slik avtakende sats uttrykkes slik:

S = sats for 1. utrangerte avlspurke for mye som i forslaget er 14 700 kroner

t = nedtrappingssats som i forslaget her er 37 kroner

n = antall for mange utrangerte avlspurker

Uttrykket summerer erstatningen fra 0 til 250 for mange utrangerte avlspurker. Satsene for utrangerte avlspurker vil da bli slik at for første utrangerte avlspurke for mye betales 14 700 – 0 = 14 700 kroner. For den andre utrangerte avlspurka for mye blir satsen 14 700 – 1*37 = 14 663. For den tredje utrangerte avlspurka for mye blir satsen 14 700 – 2*37 = 14 626, osv. Slik fortsetter det til og med den 250. utrangerte avlspurka for mye (14 700 – 249*37 = 5 487).

Hvis det utrangeres mer enn 400 avlspurker (eller mer enn 250 for mye), foreslår NIBIO at det brukes 5 450 kroner som sats for disse øvrige for mange utrangerte avlspurkene. Dette henger sammen med at NIBIO mener at satsen per utrangerte avlspurke hvis man utrange­rer flere enn 400 avlspurker ikke bør settes særlig høyere enn 5 460 kroner per utrangert avlspurke, fordi man da står i fare for å inndra mer enn fortjenesten per utrangert avlspurke.

Unngå dobbelterstatning for samme dyr

I pkt. 2.6 i NIBIOs rapport redegjøres det for en situasjon ved driftsfellesskap hvor man kan risikere å ilegge standardisert erstatning to ganger for samme dyr hvis det både har vært for mange innsatte avlspurker og for mange utrangerte avlspurker (20 pluss 14 konsesjonsen­heter for avlspurkene i den ene halvdelen av driftsfellesskapet). NIBIO foreslår at det ikke skal betales standardisert erstatning for mer enn 20 konsesjonsenheter per avlspurke i til­feller hvor konsesjonsgrensen er brutt både for antall innsatte avlspurker og for antall utran­gerte avlspurker.

2. Departementets vurdering

Departementets forslag til endring i forskrift om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen baserer seg på NIBIOs rapport av 23. oktober 2024. Videre foreslås det også en ny bes­temmelse for å unngå dobbelterstatning for samme dyr, og at § 9b som inneholder over­gangsordningen oppheves fordi ordningen er utløpt.  

2.1 Standardisert erstatning – satser

Erstatningssatsene ble sist endret med virkning fra 28. juni 2021. Det ble ikke fastsatt en egen sats for utrangerte avlspurker da konsesjonsgrensene for utrangerte avlspurker ble innført ved forskriftsendringen 17. oktober 2019. Noen egen sats har heller ikke blitt innført ved de etterfølgende forskriftsendringene.

Depar­te­mentet mener det nå er hensiktsmessig å fastsette egne satser for utrangerte avlspur­ker i forbindelse med at overgangsordningen med de midlertidige konsesjonene opphører 1. januar 2025. Dette vil, slik departementet ser det, gi et mer treffende resultat ved bereg­ning av standardisert erstatning ved for mange utrangerte avlspurker.

Hvis man velger én sats, vil den kunne bli for høy sett hen til fortjenesten hvis det utrangeres flere enn 400 avlspurker i en bruksbesetning, og for lav hvis man kun utrangerer noen avlspurker for mye. Dersom det fastsettes to statiske satser, kan den laveste satsen oppfattes å være noe høy i tilfeller med ren engangsproduksjon. Departementet mener derfor at NIBIOs forslag med en jevnt avtakende sats (uttrykt ved en formel) er den modellen som vil være mest treffende for de fleste produsenter, både for de som kun utrangerer noen avlspurker for mye og de som utrangerer mer enn 400 avlspurker. Ved denne modellen vil man finne satsen for hver enkelt utrangerte avlspurke ved å bruke formelen fra NIBIOs rapport. Dette vil gjelde for utrangerte avlspurker i intervallet 151 – 400.

Utrangeres det mer enn 250 avlspurker for mye, brukes en fast sats på 5 450 kroner for disse. Dette er begrunnet i at satsen ville blitt for lav dersom man skulle fortsatt å redusere med 37 kroner for hver utrangerte avlspurke utover de første 250. Uten en slik nedre sats ville f.eks. purke nummer 398 utover tillatt grense ikke gitt en høyere standardisert erstat­ningssats enn 11 kroner. Formelen er foreslått inntatt i forskriftens § 8 nytt andre ledd. Av forslaget fremgår det uttrykkelig at formelen gjelder sats for «standardisert erstatning», ikke bare «erstatning» slik det står i NIBIOs rapport. Dette er for at ordlyden i forskriften skal være konsekvent, og unngå eventuelle misforståelser på grunn av ulike begreper.

Unngå dobbelterstatning for samme dyr

Departementet foreslår videre at det fastsettes et nytt sjette ledd i forskriftens § 8 som regulerer hvordan den standardiserte erstatningen skal beregnes der konsesjonsgrensen er brutt både for antall avlspurker og for antall utrangerte avlspurker. Det skal i slike tilfeller ikke betales standardisert erstatning for mer enn 20 konsesjonsenheter per avlspurke. Det er satsen for «Avlspurke» i forskriften § 8 nr. 5 som da skal benyttes. Dette er i tråd med hvordan reglene praktiseres i dag, og er således kun en kodifisering av gjeldende rett.

Andre endringer

Oppheve forskriftens § 9b

Ved innføring av konsesjonsgrenser på utrangerte avlspurker i 2019, ble det fastsatt en overgangsordning i forskriftens § 9b. Bestemmelsen gir enkelte produsenter mulighet til å søke om, og innvilges, midlertidig konsesjon til og med 31. desember 2024.

Ettersom overgangsordningen opphører 1. januar 2025 og alle produsenter da må forholde seg til de konsesjonsgrensene for utrangerte avlspurker som følger av forskriften (og even­tuelle ytterligere historiske konsesjoner), vil ikke bestemmelsens innhold lenger være aktuell. Forskriftens § 9b foreslås derfor opphevet.

Ikrafttredelse

Departementet tar sikte på at de foreslåtte endringene skal tre i kraft 1. januar 2025.

3. Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene gjelder i hovedsak fastsettelse av egne satser for standardisert erstatning for utrangerte avlspurker.

Innføringen av egne satser for utrangerte avlspurker vil ikke føre til store endringer i forvalt­ningen av husdyrkonsesjonsregelverket. Forslaget om den jevnt avtakende satsen som be­regnes pr. utrangerte avlspurke inntil 250 for mange utrangerte, vil imidlertid antas å kunne føre til noe merarbeid for forvaltningen når det gjelder selve beregningsarbeidet.

Med hilsen

Nils Øyvind Bergset (e.f.)

Avdelingsdirektør

Hans Edvin Flugund

Seniorrådgiver

[1] Lov 16. januar 2004 nr. 5 om regulering av svine- og fjørfeproduksjon

[2] Forskrift 1. april 2004 nr. 611 om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen

[3] Forskrift 17. oktober 2019 nr. 1375 om endring i forskrift om regulering av svine- og fjørfeproduksjon

[4] Ot.prp.nr.94 (2002-2003) pkt. 11 «Til § 10»

[5] Rundskriv 2020-20 Kommentarer til lov 16 januar 2004 nr. 5 og forskrift 1 april 2004 nr. 611 om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen