Høring - Nye regler om forvaltningen av Statens pensjonsfond - Utland

1. Innledning
Departementet varslet i St.meld. nr. 20 (2008-2009) at en vil gjennomgå rammeverket for Statens pensjonsfond – Utland med sikte på at et nytt regelverk om forvaltningen av fondet skal tre i kraft 1. januar 2010.

Vedlagt følger utkast til nye regler om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Det nye regelverket samler reguleringen gjennom forskrift 22. desember 2005 om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, utfyllende retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland og forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank 12. februar 2001 med senere endringer og vedlegg til denne til ett dokument. Når forvaltningsavtalen ikke videreføres i dagens form, er det fordi departementet ikke lenger finner det naturlig å regulere det nærmere innholdet av en lovpålagt oppgave i en avtale, jf. lov om Statens pensjonsfond § 2. En slik samlet regulering vil bidra til å gjøre regelverket mer brukervennlig og lettere tilgjengelig.

Utkastet vil blant annet gjennom supplerende risikorammer og begrensningen i adgangen til opplåning (”leverage”) stille strengere krav til Norges Banks aktive forvaltning enn hva dagens regelverk gjør. I tråd med forutsetningene i St. meld. nr 20 (2008-2009) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond 2008 side 35 vil departementet komme tilbake til Stortinget våren 2010 med en vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang aktiv forvaltning i Statens pensjonsfond – Utland skal videreføres. Denne gjennomgangen kan medføre behov for ytterligere regelendinger neste år.  

2. Arbeidsfordelingen mellom departementet og Norges Bank 
Det nye regelverket er uformet med siktemål om å operasjonalisere arbeids- og ansvarsfordelingen mellom departementet og Norges Bank knyttet til forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. 

Finansdepartementet ivaretar rollen som investor av fondsmidlene på vegne av den norske stat, jf. lov om Statens pensjonsfond §§ 3-5. Forvalteroppdraget innebærer et ansvar for å fastsette den overordnede investeringsstrategien for fondet, fastsette retningslinjer for ansvarlig forvaltning samt å følge opp den operative forvaltningen. Norges Bank har i tråd med forutsetningen i lovens § 2 annet ledd fått delegert oppgaven med å implementere den overordnede investeringsstrategien fastsatt av departementet.

Gjennom regelverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland operasjonaliseres investeringsstrategien og det gis retningslinjer for ansvarlig forvaltning. Videre pålegges Norges Bank gjennom krav til risikostyring å utvikle hensiktsmessige systemer for den operative forvaltningen. Krav til rapportering skal sikre at så vel departementet som allmennheten får tilstrekkelig informasjon til å vurdere om forvaltningen skjer i samsvar med Stortingets og departementets forutsetninger.

Lov om Statens pensjonsfond er kortfattet og rammepreget. Departementet skal i medhold av lovens § 2 annet ledd annet punktum og § 7 fastsette nærmere regler for Norges Banks operative forvaltning av fondet. Departementet framholdt i St. meld. nr. 20 (2008-2009) at Norges Bank er tildelt et forvaltningsoppdrag med en viss grad av frihet i gjennomføringen, og at det verken er hensiktsmessig eller ønskelig at denne typen virksomhet detaljreguleres og løpende styres fra departementet. En enstemmig finanskomité sluttet seg til dette synet, jf Innst. S. nr. 277 (2008-2009) side 21. 

Det er etter departementets oppfatning hensiktsmessig med en hierarkisk utformet regelverksstruktur, der overordnede retningslinjer gitt av Stortinget utfylles og utdypes i et regelverk fastsatt av Finansdepartementet. Hovedstyret i Norges Bank må innenfor disse overordene reglene fastsette mer detaljerte regler for det virksomhetsområdet i banken som har ansvar for forvaltningen (Norges Bank Investment Management, NBIM). Lederen for NBIM vil igjen ha behov for å fastsette ytterligere detaljerte regler. En slik hierarkisk regelverksstruktur vil bidra til å sikre reell delegering i tråd med Stortingets forutsetninger, samtidig som de ulike styringsnivåene ansvarliggjøres.

Detaljeringsnivået på retningslinjene vil på denne bakgrunn øke jo nærmere man kommer den daglige, operative forvaltningen. Det finnes ulike løsninger for hvor detaljert ulike forhold bør reguleres på de ulike nivåene i styringskjeden. Det mest sentrale er å finne en hensiktsmessig fordeling av ansvar og oppgaver mellom hvert enkelt ledd i styringskjeden.

Ut i fra disse overordnede vurderingene, bør regelverket som fastsettes av departementet være relativt detaljert der hvor dette er nødvendig for å gi uttrykk for kapitaleiers toleranse for ulike typer risiko. Når det gjelder mer operative forhold, for eksempel den nærmere uformingen av hvilke krav en bør stille til risikostyringssystemene, er det mer hensiktsmessig at departementet gir overordende prinsipper mens den nærmere operasjonalisering overlates til bankens organer.
 
Utkastet forutsetter at banken skal utarbeide utfyllende retningslinjer, bl.a. knyttet til måling, styring og kontroll av risiko. Disse retningslinjene skal offentliggjøres, jf. § 7-4. På denne måten vil allmennheten kunne danne seg et samlet bilde av reglene som regulerer forvaltningen av fondet. Bankens kontrollorganer vil ved behov kunne få verifisert om det interne regelverket er samsvar med relevante internasjonale standarder.

I utkastet er det ikke innarbeidet særskilte regler om utkontrahering og internkontroll. Disse områdene vil bli regulert i en egen forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank, gitt med hjemmel i sentralbanklovens nye § 30 tredje ledd siste punktum. Departementet arbeider for tiden med utforming av en slik forskrift med antatt ikrafttredelse 1. januar 2010.  

3. Nærmere om utkastet
Utkast til nytt regelverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland er mer omfattende enn de tre regelsettene det skal erstatte. Dels regulerer utkastet områder som dagens regelverk og forvalteravtalen ikke dekker, og dels er regelverket mer utfyllende. Det nye regelverket har likevel et klart rammepreg. På en rekke områder er det forutsatt at Norges Bank skal fylle ut de overordende rammene og prinsippene med et mer detaljert regelverk for den operative forvaltningen, jf. ovenfor. Et slikt regelhierarki er en videreføring av dagens ordning, men gjennom det foreslåtte pålegget i § 7-4 om offentliggjøring av bankens utfyllende regelverk blir det samlede regelverket lettere tilgjengelig.

En sentral ny regel i utkastet er § 1-4. Her foreslås det at Norges Bank skal utarbeide en strategisk plan for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Planen skal oppdateres minst hvert tredje år og ved vesentlige endringer i forvaltningen. Den skal inneholde en beskrivelse av hvordan banken har tenkt å løse forvalteroppdraget, fordelt etter dens hovedleveranser (”produkter”) til departementet: innfasning av nye midler, kostnadseffektiv eksponering mot referanseindeksene og aktiv forvaltning. Bankens forslag til godtgjørelse skal ta utgangspunkt i denne planen, jf. § 6-1 og det forutsettes at banken i årsrapporten særskilt skal kommentere verdiutviklingen opp mot denne, jf. § 7-3. Banken skal regelmessig evaluere om planens målsetninger er oppnådd, jf. § 1-4 fjerde ledd. 

Det vedlagte utkastet inneholder ikke nærmere regler om ansvarlig forvaltning, jf. kapittel 2 som i vedlagte utkast er uten innhold. Departementet har nylig gjennomført en evaluering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland, jf. St. meld. nr. 20 (2008-2009) kapittel 4. Det ble i denne forbindelse utarbeidet et høringsnotat som var gjenstand for en bred høring. Departementet arbeider nå med å følge opp hovedkonklusjonene fra denne evalueringsprosessen med sikte på at dette reflekteres i det samlede regelverket. Det vil derfor ikke bli gjennomført noen ny høringsrunde på dette området.

I utkastet § 3-5 er det inntil videre lagt til grunn at Norges Bank, som i dag, vedlikeholder faktisk referanseindeks. Prinsipielt sett er det vesentlige at departementet som oppdragsgiver fastsetter referanseindeks. Departementet antar at det ikke er like sterke prinsipielle grunner til at det operative arbeidet med vedlikehold av indeksen bør ligge i departementet, men tar i løpet av høsten sikte på å vurdere praktiske og prinsipielle sider ved å flytte dette arbeidet til departementet.  

Et særlig viktig reguleringsfelt er risikorammene for den aktive forvaltningen, jf. forskriftens §§ 3-9 følgende. Gjennom disse gir departementet uttrykk for eiers risikotoleranse. Som varslet i St. meld. nr. 20 (2008-2009) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond 2008, foreslår departementet i utkastet å fastsette supplerende grenser for risikotaking i den aktive forvaltningen ut over dagens grense for forventet relativ volatilitet, se § 3-9 – 3-12. Dette er gjort gjennom foreslåtte rammer for markeds- og kreditt ”Value at Risk” og ”expected shortfall”, se § 3-10 og § 3-11. 

Rammene for markeds ”Value at Risk” og ”expected shortfall” i utkastet er fastsatt på bakgrunn av den risikotoleranse som departementet har lagt til grunn for rammen på 1,5 pst. forventet relativ volatilitet. Rammene for kreditt ”Value at Risk” og ”expected shortfall” er fastsatt skjønnsmessig med utgangspunkt i dagens toleranse for markedsrisiko og andel av referanseindeksen som er eksponert mot kredittrisiko. Denne reguleringsmetodikken og de tilhørende rammene er foreløpige, og departementet ber om høringsinstansenes vurdering av departementets tilnærming på dette punkt.

Det foreslås fastsatt rammer for opplåning (”leverage”), jf. utkastet § 3-13. Opplåning vil bare kunne skje med sikte på en effektiv gjennomføring av forvaltningsoppdraget, men ikke for å øke fondets eksponering mot risikable aktiva.

Dagens regel om intervaller for aktivafordeling foreslås erstattet med en regel om intervaller for eksponering mot aksjer, jf. § 3-7 tredje ledd. Siden banken kan bruke opplåning som et virkemiddel for en effektiv gjennomføring av forvaltningsoppdraget, er det presisert at eksponering skal beregnes som andel av netto markedsverdi til fondet ("NAV"). Nettoeksponering mot aksjer, dvs. summen av "long"-posisjoner minus summen av "short"-posisjoner, skal ligge i intervallet 50 - 70 pst. I tillegg foreslås innført en grense for bruttoeksponering mot aksjer, dvs. summen av absoluttverdiene til alle long- og shortposisjoner, på maksimalt 90 pst. Den nye grensen for bruttoeksponering mot aksjer innebærer en ytterligere begrensning av adgangen til å bruke short-posisjoner sammenholdt med dagens regelverk.

Dagens regel om intervaller for regionfordelingen foreslås erstattet med en mer generell regel om at banken skal fastsette retningslinjer for konsentrasjon av risiko i porteføljen, jf. § 3-9.     

I kapittel 5 foreslås regler som vil pålegge banken å styre, måle og kontrollere risikoen etter flere parametere enn det som gjelder i dag. I tillegg til markedsrisiko, motpartsrisiko og operasjonell risiko foreslås innført krav til måling og styring av kredittrisiko, opplåning, innlån og utlån av verdipapirer. Det foreslås innført absolutt forbud mot udekket short-salg, jf. § 5-10. Det oppstilles også krav til en mer omfattende prosedyre for godkjennelse av nye instrumenter, jf. § 5-11.  I tråd med synspunktene i pkt. 2 ovenfor er kravene i kapittel 5 rammepreget.

I kapittel 6 foreslås innført mer omfattende krav til bankens forslag til godtgjøring, jf. § 6-1. I § 6-2 oppstilles prinsipper for avlønning i banken. Lønnssystemet skal utformes slik at det understøtter de målene som er satt for forvaltningen av fondsmidlene og fremmer langsiktighet. Hovedprinsippene skal være offentlige, jf. § 7-3 fjerde ledd bokstav c.

Kapittel 7 om rapportering bygger på dagens regelverk, men banken foreslås pålagt å rapportere avkastningstall i henhold til Global Investment Performance Standards (GIPS), jf. § 7-1. Det foreslås innført mer omfattende rutiner for rapportering av lønn og andre godtgjørelser, jf. § 7-3 fjerde ledd bokstav d.

Det vil være antakelig være behov for overgangsordninger før regelverket i sin helhet kan ta til å gjelde, jf. § 8-3. Slike vil bli fastsatt i samråd med Norges Bank.

4. Investeringer i fast eiendom
I kapittel 4 gis nye regler om investeringer i fast eiendom. Etter dette kan Norges Bank investere inntil 5 pst. av fondsmidlene i en bredt diversifisert eiendomsportefølje.

I utkastet § 4-4 om avkastningsmål, legger departementet opp til det skal fastsettes nærmere retningslinjer for beregning av eiendomsporteføljens faktiske avkastning. Beregningen av faktisk avkastning bør gjøres mest mulig i tråd med beregningen IPD-indeksens avkastning, som vil være eiendomsporteføljens avkastningsmål. Det bes om innspill fra Norges Bank til hvordan faktisk avkastning bør beregnes.

Departementet legger opp til å pålegge banken å utarbeide en strategisk plan for eiendomsinvesteringene før investeringene kan starte, jf. utkastet § 1-4. Denne planen skal blant annet inneholde analyser av ulike deler av eiendomsmarkedene med avkastnings- og risikoforventninger og en redegjørelse for bankens valg av investeringsstrategi og en implementeringsplan.

Departementet vil fastsette særskilte regler for innfasing av eiendom i fondets portefølje før eiendomsinvesteringene kan starte. 

5.  Øvrig
Utkast til nytt regelverk for Statens pensjonsfond – Utland er tilgjengelig i elektronisk form på departementets hjemmeside. Departementet vil i løpet av to uker legge ut en engelsk oversettelse av utkastet på hjemmesiden.

Det bes om merknader innen 15. oktober 2009.  Bidragene bes også sendt elektronisk til postmottak@fin.dep.no.

Med hilsen

Martin Skancke e.f.
ekspedisjonssjef

Ole Wetlesen Borge
spesialrådgiver

• Høringsnotat: Nye regler om forvaltningen av Statens pensjonsfond - Utland (PDF)

Høringsinstanser

Norges Bank – hovedstyret
Norges Bank – representantskapet
Riksrevisjonen