Grunnlag for utbygging etter kommuneplanens arealdel og etter eldre reguleringsplaner

Det vises også til brev fra Trondheim kommune 31. mai 2019 om tilsvarende spørsmål for regulerte områder. Departementet beklager at henvendelsene ikke er besvart tidligere.

Det presiseres innledningsvis at departementet ikke tar stilling til konkrete saker som ikke foreligger i departementet til ordinær saks- eller klagebehandling. Departementets svar gis på generelt grunnlag.

Bakgrunnen for spørsmålet fra fylkesmannen er søknader om tiltak i uregulerte områder som i arealdelen er satt av til byggeområde. For de aktuelle områdene har arealdelen ikke bestemmelser om byggevolum eller grad av utnytting. Det er snakk om eksisterende boligområder med bymessig bebyggelse, og de nye byggetiltakene innebærer fortetting ved fradeling av boligeiendom, oppføring av bolig nr. 2 på eksisterende eiendom, tilbygg, påbygg mv. Det er oppgitt at spørsmålet om krav til å avklare rammene for byggevolumet gjør seg spesielt aktuelt i områder med slik fortetting. Både ut fra hensynet til å til å sikre en planmessig og forsvarlig arealutnytting for å unngå uhensiktsmessig utbygging, og for å ivareta hensyn til forutsigbarhet for tiltakshavere og naboer. Det er i denne sammenheng også vist til at for reguleringsplaner er det å fastsette utnyttingsgraden et sentralt krav som grunnlag for utbygging i regulerte områder. Spørsmålet er om arealdelen må angi byggevolum eller grad av utnytting for å gi grunnlag for direkte utbygging.

Henvendelsen fra kommunen tar opp kravet til å angi grad av utnytting i eldre reguleringsplaner, som grunnlag for byggetiltak. Henvendelsen gjelder også virkningen av eldre reguleringsplaner som ikke har angitt grad av utnytting på tilstrekkelig klar og entydig måte.

Departementet vil bemerke

Etter plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd har søker krav på å få tillatelse dersom tiltaket det søkes om er i overensstemmelse med materielle bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Når en arealdel først er vedtatt, har grunneier rettigheter i tråd med arealdelen for området. På den andre siden står ikke plan- og bygningsmyndighetene fritt til å gjøre unntak fra slike materielle bestemmelser. En søknad om et tiltak som strider mot materielle bestemmelser skal avslås. Den nærmere problemstillingen blir å avklare om det er rettslig grunnlag for å avslå en søknad om tiltak når arealdelen mangler bestemmelser om utbyggingsvolum eller grad av utnytting.

Plan- og bygningsloven kapittel 11 om kommuneplan gir ulike bestemmelser som kan gi grunnlag for utbygging i uregulerte områder. Det er naturlig å vurdere problemstillingen etter de ulike grunnlagene, jf. §§ 11-7 andre ledd nr. 1, 11-10 nr. 1 og 11-11 nr. 2. I siste del gis det en vurdering av kravet til å angi grad av utnytting i regulerte områder. 

Uregulerte områder som er satt av til bebyggelse etter plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 1

Plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 1 åpner for å sette av arealer til bebyggelse eller anlegg, noe som innebærer at det er tillatt med bebyggelse i området. Dette gjelder både områder for eksisterende og ny bebyggelse. Rettsvirkningene av kommuneplanens arealdel går frem av plan- og bygningsloven § 11-6. Etter § 11-6 er arealdelen bindende for den enkeltes råderett over grunnen, og arealformålet er dermed også bindende for oppføring av nye byggetiltak, tilbygg og påbygg. Plan- og bygningsloven § 11-6 tredje ledd slår fast at der det ikke gjelder eller er stilt krav om reguleringsplan, skal kommuneplanens arealdel følges ved avgjørelse av søknad om tillatelse. Det må etter dette legges til grunn at arealformålet åpner for oppføring av bygninger, og at tiltakshaver i utgangspunktet kan ha krav på tillatelse. 

Der arealdelen har gitt et plankrav og fastsetter at tiltak som ellers er i samsvar med formål og bestemmelser bare kan settes i gang når det også er vedtatt reguleringsplan, må tiltaket avvente en slik reguleringsplan, jf. §§ 11-6 og 11-9 nr.1. Det samme gjelder dersom det aktuelle tiltaket er av en slik størrelse eller har en slik virkning at det omfattes av plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd. At tiltaket må avvente reguleringsplan gjelder selv om søknaden er i samsvar med kommuneplanen. Når det er krav om reguleringsplan (reguleringsplikt) vil plankravet være grunnlaget for at byggesøknaden skal avslås.

Etter plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd er det alltid krav om reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Etter ordlyden i bestemmelsen kan andre mindre tiltak gjennomføres uten reguleringsplan. Forarbeidene til bestemmelsen presiserer at vurderingen av hva som er "større bygge- og anleggstiltak" må avgjøres etter en konkret vurdering ut fra forholdene som gjør seg gjeldende på stedet og i saken, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 228. Det fremgår at det ikke er plikt til å utarbeide reguleringsplan for all utbygging, blant annet ved at det er sagt at "[n]ormalt vil bygge- og anleggstiltak i nye byggeområder være å anse som større bygge- og anleggsarbeider som vil kreve reguleringsplan …", jf. side 228. Tolkningen støttes også av rettspraksis, se Rt. 2009 s. 354.

I juridisk teori er det tatt opp om en motsetningsslutning fra plan- og bygningsloven § 11-10 nr. 1 kan støtte et generelt plankrav i byggeområder, jf. Frode Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer, Bind 1 (Gyldendal 2010) side 295. I utgangspunktet gir bestemmelsen et begrenset unntak for reguleringsplikt i eksisterende bebygde områder. I kommentarutgaven er det nevnt at § 11-10 nr. 1 bygger på en forutsetning om at det gjelder et generelt plankrav. Det sies også at en slik forståelse, som innebærer en utvidende tolkning av § 12-1 tredje ledd, er tvilsom. Etter departementets syn gir ikke § 11-10 nr. 1 holdepunkter til å fravike ordlyden i § 12-1 tredje ledd.  En slik tolkning er best i samsvar med forarbeider, rettspraksis og øvrig juridisk teori, jf. Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett, Del 1 (3. utgave 2018) side 263, 274 og 290. En utvidende tolkning av § 12-1 tredje ledd, som innebærer en innskrenkning av grunneiers rettigheter etter plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd, bør ha en klar hjemmel. Plan- og bygningsloven har således ikke et generelt plankrav for utbygging.

Der tiltakshaver søker om byggetillatelse med grunnlag i planens formål etter § 11-7 andre ledd nr. 1 vil byggeformålet således åpne for oppføring av "mindre" bygninger, og tiltakshaver vil kunne ha krav på tillatelse. Utover krav til høyde og avstand etter § 29-4, stiller plan- og bygningsloven ikke krav til at det må gis bestemmelser om utbyggingsvolum. Etter dette kan departementet ikke se at det er rettslig grunnlag for å avslå en søknad om slike mindre tiltak fordi arealdelen mangler bestemmelser om utbyggingsvolum eller grad av utnytting.

Som nevnt gir plan- og bygningsloven § 29-4 krav til høyde og avstand til nabogrense. Disse kravene bare kan fravikes gjennom reguleringsplan eller kommuneplan. En byggesøknad etter arealdelen som er i strid med kravene til høyde og avstand i § 29-4 skal derfor avslås, dersom det ikke er gitt egne bestemmelser i planen.

Selv om plikten til å lage reguleringsplan ikke gjelder for alle utbyggingstiltak, kan hensynet til å til å sikre en planmessig og forsvarlig arealutnytting tale for å gi plankrav. Regulering kan også sikre ivaretakelse av hensyn til forutsigbarhet for tiltakshavere og naboer. Etter plan- og bygningsloven § 12-1 andre ledd skal kommunestyret "… sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser." Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at kommunen til en viss grad må "… bruke skjønn for å avgjøre behovet for reguleringsplanlegging ut over det som er krevd i kommuneplanens arealdel. Det følger av bestemmelsen at kommunen har ansvar for å sørge for at det utarbeides reguleringsplaner også ut over det som er bestemt i kommuneplanens arealdel, dersom det er behov for det, jf. også tredje ledd. Dersom behovene endrer seg uten at dette er fanget opp i kommuneplanens arealdel, kan det være nødvendig å utarbeide reguleringsplan for et område.", jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 228.

Uregulerte områder med rammebestemmelser for "innfyllingsbygg" etter plan- og bygningsloven § 11-10 nr. 1
Rammebestemmelser etter plan- og bygningsloven § 11-10 nr. 1 er ikke tatt opp i henvendelsen. Vi gir likevel en kort omtale for å vise sammenhengen. I § 11-10 nr. 1 er det dessuten gitt et krav til å angi utbyggingsvolum for å tiltak i byggeområder som kan gjennomføres som unntak fra reguleringsplikten.

Plan- og bygningsloven § 11-10 nr. 1 åpner for å gi bestemmelser om at mindre utbyggingstiltak ikke krever ytterligere plan når "det er gitt bestemmelser om utbyggingsvolum og uteareal". Bestemmelsen innebærer en viss lemping av kravet til reguleringsplan ved at det kan bygges etter arealdelen og uten reguleringsplan i strid med kravene til høyde og avstand i plan- og bygningsloven § 29-4.

Forarbeidene forutsetter at slike unntaksbestemmelser gjelder byggetiltak i eksisterende bebygde områder, der den nye bebyggelsen kan innpasses i en bestående struktur, underordner seg bestående bygninger i bygningshøyde, volum, grad av utnytting mv., samt at den kan benytte seg av eksisterende teknisk infrastruktur og transportsystem, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 223. Loven forutsetter at det gis bestemmelser i planen som avklarer disse forholdene, og at dette er en forutsetning for å kunne nytte hjemmelen som et unntak fra kravet til reguleringsplan og som grunnlag for å gi byggetillatelse. For å anvende unntaket er det et vilkår at det er fastsatt nærmere bestemmelser om utbyggingsvolum og uteareal etter § 11-9 nr. 5.

Etter departementets mening må innholdet i begrepet "utbyggingsvolum" tolkes med bakgrunn i tilsvarende begrep som er brukt i § 11-9 nr. 5. Etter § 11-9 nr. 5 åpnes det for å gi rammebestemmelser om utbyggingsvolum, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 222. Når det åpnes for rammebestemmelser er det etter departementets mening ikke nødvendig å gi konkrete krav til grad av utnytting.

Uregulerte områder som er satt av til spredt utbygging etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 2

Plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 2 åpner for oppføring av bebyggelse som ellers ikke inngår i formålet landbruk, natur, friluft og reindrift (LNFR). Slike byggetiltak kan gjennomføres med grunnlag i kommuneplanens arealdel. Alternativt med grunnlag i at det først utarbeides reguleringsplan. Der tiltakshaver går rett på byggesak forutsetter § 11-11 nr. 2 at arealdelen har planbestemmelser om bebyggelsens omfang, plassering og hva slags bebyggelse det gjelder. Ordlyden i bestemmelsen krever at arealdelen må angi "formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering" for å være plangrunnlag for søknad om tillatelse til tiltak.

Etter departementets oppfatning omfatter begrepet "omfang" at antall bygninger må angis tilstrekkelig klart og entydig for at arealdelen skal gi grunnlag for direkte utbygging. Etter bestemmelsen kan det likevel ikke legges til grunn et minimumskrav om at det også må angis størrelse. Ordlyd og forarbeider gir ikke tilstrekkelig støtte til en slik utvidende tolkning. Et minimumskrav til å angis størrelse og grad av utnytting vil ha betydning for grunneiers rettigheter etter plan- og bygningsloven §21-4 første ledd, og et slikt krav bør derfor ha klarere hjemmel. Etter departementets mening er det ikke et krav til å angi konkrete krav til grad av utnytting for direkte utbygging etter § 11-11 nr. 2.

Departementet påpeker likevel at bestemmelsene åpner for at kommunen kan og bør gi konkrete krav til utnyttingsgrad i arealdelen ved spredt utbygging etter § 11-11 nr. 2. Slike bestemmelser vil være hensiktsmessig ut fra hensynet til å til å sikre en planmessig og forsvarlig arealutnytting, blant annet for å unngå uhensiktsmessig utbygging. Bestemmelsene vil også ivareta hensyn til forutsigbarhet for tiltakshavere og naboer.

Bestemmelser i arealdelen om spredt utbygging etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 2 bør derfor etter en saklig og stedlig begrunnelse angi utbyggingsvolum eller grad av utnytting ved direkte utbygging. Størrelsen på bebyggelsen bør framgå tydelig av planbestemmelsene. Enten ved å angi en maksimalstørrelse i kvadratmeter eller ved å angi grad av utnytting etter byggteknisk forskrift (bruksareal/bebygd areal). 

Hva som ligger i begrepet "lokalisering" omtales ikke nærmere her.

Regulerte områder og krav til å angi utnyttingsgrad

Plan- og bygningsloven § 12-1 slår fast at det ofte vil være en plikt til å utarbeide reguleringsplan for nye utbyggingstiltak i byggeområder. Det har i lang tid vært lagt til grunn i plan- og bygningslovgivningen at en reguleringsplan må angi grad av utnytting for å være plangrunnlag for søknad om tillatelse til tiltak. Det å fastsette utnyttingsgraden har vært regnet som noe av det mest sentrale ved en reguleringsplan helt fra bygningslov for byene i 1924. Kravet er videreført i bygningsloven av 1965 og plan- og bygningsloven av 1985. I plan- og bygningsloven av 1985 § 24 første setning stod blant annet følgende: "For bestemte byggeområder kan reguleringsplan innskrenkes til reguleringsbestemmelser som fastlegger reguleringsformålet og graden av utnytting". I dagens lov følger det av lovens system at det er krav om grad av utnytting, og det fremgår av forarbeidene at det fortsatt er nødvendig å ha med grad av utnytting i en reguleringsplan for at den skal gi grunnlag for utbygging. Det vises til Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 128 der det står at: "Minstekravet til innholdet i en reguleringsplan er at reguleringsområdet er klart avgrenset, at alle arealene er disponert med arealformål, og at det i bestemmelser til planen er gitt rammer for bruken av arealet". En reguleringsplan uten grad av utnytting er derfor ingen fullstendig plan, og kan ikke gi grunnlag for utbygging. Denne virkningen av at en reguleringsplan ikke har regulert utnyttelsesgrad er også angitt i uttalelser fra departementet og i veiledning, jf. Planjuss 1/2012 side 18. En reguleringsplan som ikke angir grad av utnytting på en tilstrekkelig klar og entydig måte gir ikke grunnlag for byggetillatelse, og en byggesøknad skal dermed avslås. Bakgrunnen er at plankravet først anses oppfylt når det er bestemt grad av utnytting for byggetomten.

Det er videre uttalt i Planjuss at "de enkelte bygninger innenfor byggeområdet kan være vist med eksakt plassering og størrelse på kartet. Dette kan gjelde både eksisterende bebyggelse og der planlagt bebyggelse er tegnet inn". Bygningsomrisset kan på dette grunnlag være juridisk bindende, og spørsmålet om utnyttingsgrad er angitt, vil bero på en tolkning av planen.

I noen eldre planer vil et bygningsomriss kun være et omriss av eksisterende bygg på tomta, og ikke være ment som juridisk bindende planlinjer. Hensikten med omrisset kan også være å vise mulig plassering av bygg uten at linjene er juridisk bindende eller være angitt i form av byggegrenser uten at det er det samme som en angivelse av utnyttingsgrad. Som ellers må dette avklares ved en konkret tolkning av plangrunnlaget.

En eldre plan som ikke er opphevet, vil så langt det ikke er motstrid gjelde sammen med en nyere plan. Eldre planer uten grad av utnytting kan for eksempel ha bestemmelser om byggegrenser, fasader osv. som fortsatt må følges. Samtidig kan manglende grad av utnytting være kompensert gjennom nye bestemmelser i kommuneplanen. For eksempel dersom kommuneplanen har bestemmelser om grad av utnytting som gjelder for det aktuelle området, og det ikke finnes bestemmelser om plankrav. Der det er gitt plankrav må det antas at kommunen ønsker utnyttelsesgraden vurdert spesielt for området. Dette må gjelde selv om det aktuelle området skulle være del av et større område hvor kommuneplanen har angitt grad av utnytting. Hvorvidt en reguleringsplan uten grad av utnytting kan gi byggerett eller ikke, beror således på en konkret tolkning av plangrunnlaget.

Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er således at det er et krav til å angi utnytting i reguleringsplaner som grunnlag for byggerett. Dette utgangspunktet gjelder også for eldre reguleringsplaner, også planer vedtatt før 1969. I 1969 ble det innført regler om felles metode for å angi reguleringsbestemmelser om utnyttingsgrad. Spørsmålet om hvilken beregningsmetode som skal legges til grunn, herunder om planen er vedtatt før eller etter 1969, er kun et relevant moment ved tolkningen av plankartet og reguleringsbestemmelsene. Spørsmålet om en reguleringsplan gir tilstrekkelig grunnlag for utbygging må avgjøres ut fra en nærmere tolkning av plankart og tilhørende reguleringsbestemmelser i hver enkelt sak.