Forespørsel om tolkningsuttalelse vedr statlig driftstilskudd til barnehagene

Saksnr. 200306146 EO ATV/ØR/GMA
Dato: 02.09.2003

 

Forespørsel om tolkningsuttalelse vedr statlig driftstilskudd til barnehagene

Vi viser til brev 13. august 2003 der Barne- og familiedepartementet ber Lovavdelingen vurdere om Stortingets budsjettvedtak gir grunnlag for at departementet kan sette nærmere bestemte vilkår for tildelingen av den bevilgede økningen i statlig driftstilskudd til barnehagene.

Lovavdelingen ser slik på saken:

1. Barne- og familiedepartementet (BFD) legger i brevet s. 4 til grunn at den ”enkelte barnehageeiers rett til statlig øremerket tilskudd til drift av barnehager har hjemmel i Stortingets årlige budsjettvedtak”. Dette utsagnet kan problematiseres noe. Formelt innebærer budsjettvedtaket kun at regjeringen får rett til å disponere over midlene, innenfor de rammer som følger av Stortingets forutsetninger. Rettskrav på den enkelte barnehageeiers hånd oppstår eventuelt senere når forvaltningen treffer vedtak om hvem som skal være berettiget til slik støtte.

I praksis synes en å ha lagt til grunn at alle som driver barnehager godkjent etter barnehageloven, vil ha et ubetinget krav på ordinært statlig driftstilskudd. Det kan vises til rundskriv Q-2/2003 B punkt 2.2 det heter at ”[a]lle som driver barnehager godkjent etter barnehageloven, har iht. Stortingets årlige budsjettvedtak rett til statlig driftstilskudd”. I St.prp. nr. 1 (2002–2003) s. 107 heter det noe vagere at driftstilskuddet ”gis til alle godkjente barnehager”. Departementet opplyser i brevet at det ikke er praksis for å sette ytterligere vilkår for tildeling av statlig driftstilskudd til barnehager.

Praksis knyttet til tidligere vedtak er likevel ikke avgjørende for tolkningen av de to budsjettvedtakene om økt tilskudd fra 1. august 2003 og departementets senere bekjentgjørelse av dette.

2. Men sikte på en avklaring av premissene for budsjettvedtakene, synes det tilstrekkelig å vise til finanskomiteens sammendrag av regjeringens begrunnelse for økt statstilskudd i Innst. S. nr. 260 (2002-2003) s. 131:

”… Denne økningen ville legge til rette for en gjennomsnittlig foreldrebetaling på 2 500 kroner per måned for en heltidsplass i alle barnehager, proporsjonal reduksjon i betalingen for alle barn med deltidsplass samt en styrking av dagens moderasjonsordninger. Dette forutsetter at kommunene opprettholder sin egenfinansiering av sektoren på samme nivå som i dag.

- - -

Gjennomsnittsprisen er beregnet på landsnivå. Det betyr at alle kan forvente en vesentlig reduksjon i foreldrebetalingen. Hva foreldrebetalingen vil bli i den enkelte barnehage fra høsten avhenger av utgangspunktet, dvs. dagens nivå. Beregningen av gjennomsnittspris forutsetter også at kommunen bruker like mye av sine egne frie midler i sektoren som de gjør i dag. Regjeringen forutsetter at det økte statstilskuddet utelukkende skal bidra til redusert foreldrebetaling. De kommunale driftstilskuddene må derfor minst opprettholdes på dagens nivå…”

Komiteen sluttet seg til regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 260 (2002–2003) s. 132. Den uttalte ikke noe uttrykkelig om hvordan det økte statstilskuddet måtte brukes, utover henvisningen til regjeringens premisser.

3. Oppsummert så langt fikk regjeringen ved vedtak til revidert nasjonalbudsjett stilt til disposisjon 750 millioner kroner til det særlige formål å redusere foreldrebetalingen i offentlige og private barnehager. Rent teknisk ble dette gjennomført ved at satsene på det ordinære driftstilskuddet ble økt.

Avgjørende for hvilke barnehager som har rett til økt tilskudd eller for hvilke vilkår som kan knyttes til bruken av det økte tilskuddet, vil imidlertid ikke – formelt sett – være Stortingets vedtak og forutsetninger, men de forutsetninger og betingelser som departementet og fylkesmennene har stilt overfor barnehagene. Det kan uttrykkes slik: Stortingets vedtak og forutsetninger gir rammer for departementets bruk av midlene, mens departementets forutsetninger og betingelser gir rammer for barnehageeiernes bruk av midlene.

BFD bekjentgjorde de nye satsene gjennom rundskriv Q-16/2003, som ved brev 25. juli 2003 ble sendt til landets kommuner og bydeler, private organisasjoner innen barnehagesektoren og fylkesmennene. I brevet tredje avsnitt heter det:

”Økningen i driftstilskuddet skal brukes til å redusere foreldrebetaling i både offentlige og private barnehager. Det forutsettes at kommunene opprettholder sin finansiering på dagens nivå. Med kommunal finansiering og økt statstilskudd er det lagt til rette for at den gjennomsnittlige foreldrebetalingen på landsnivå kan reduseres til 2 500 kroner for en heldagsplass.”

Det samme sies med tilnærmet samme ord i rundskrivet (pkt. 1 tredje avsnitt):

”Økningen i driftstilskuddet skal brukes til å redusere foreldrebetalingen i både offentlige og private barnehager. Forutsatt kommunal finansiering på dagens nivå er det lagt inn tilstrekkelig med statlige midler til at den gjennomsnittlige foreldrebetalingen på landsnivå kan reduseres til 2 500 kroner for en heldagsplass. Regjeringen forutsetter at private og offentlige barnehageeiere og kommunene som barnehagemyndighet følger opp intensjonen med økningen i statstilskuddet.”

Samtidig ble det opplyst at det ikke skulle søkes om nytt driftstilskudd, men at fylkesmennene ville beregne nytt tilskudd til den enkelte barnehageeier på grunnlag av tidligere innsendte opplysninger.

Det er åpenbart at departementet kunne nedfelle vilkår om bruken av midlene i rundskrivet og brevet. Vilkåret er i tråd med Stortingets forutsetninger.

Det kan neppe være tvilsomt at de barnehageeiere som mottok dette rundskrivet og/eller brevet er blitt orientert om at økningen i tilskuddet skulle benyttes til et særlig formål. Det synes likevel klart at de særlige betingelsene knyttet til tilskuddsøkningen kunne vært nedfelt enda klarere. Èn framgangsmåte kunne vært at fylkesmennene traff nye separate vedtak for den enkelte barnehage vedrørende det økte tilskuddet og satte som vilkår at økningen skulle gå til redusert foreldrebetaling. Videre kunne det vært tatt med i vedtaket at bruk av midlene i strid med dette vil føre til krav om tilbakebetaling eller eventuelt motregning i framtidige statstilskudd. Dette ble imidlertid ikke gjort, og så vidt vi forstår henger det bl.a. sammen med at departementet på dette tidspunkt ikke så for seg at enkelte kommuner og barnehageeiere kunne komme til å bruke tilskuddsøkningen på annen måte.

4. Spørsmålet som videre må avklares er om departementet med virkning fra 1. oktober 2003 kan innføre et nytt regime for å oppnå større sikkerhet for at det økte tilskuddet blir benyttet som forutsatt. Med et betinget forbehold for eventuelle barnehager som for august og september har mottatt det økte tilskuddet uten å være kjent med vilkåret, jf. punkt 7 under, burde dette som et utgangspunkt være mulig. Barnehageeiere som tidligere har mottatt rundskrivet og/eller brevet har fra første stund vært informert om at økningen var bestemt for redusert foreldrebetaling. En ytterligere understrekning av dette vilkåret for utbetalinger fra 1. oktober og utover innebærer derfor ikke at det innføres et nytt vilkår for bruken av tilskuddet. Det nye vil eventuelt bestå i at vilkåret blir klarere understreket og innføring av rutiner for tilbakebetaling ved disponering av økningen i strid med forutsetningene.

Det kan imidlertid foreligge omstendigheter i det enkelte fylket som gjør en slik omlegging mer problematisk. Etter det vi forstår har flere fylkesmenn sendt brev til den enkelte kommune med oversikt over økningen i driftstilskudd fra 1. august og ut året, fordelt på offentlige og private barnehager. Formuleringene i disse brevene – som sikkert kan variere – kan være bestemmende for departementets handlingsfrihet. Vi har i sakens anledning fått tilsendt kopi av Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt brev til Enebakk kommune 19. august 2003. Her blir det bl.a. opplyst hvor stor den samlede tilskuddsøkning blir fra 1. august og ut året, og hvor mye som blir utbetalt umiddelbart for august og september.

Vilkåret i rundskriv Q-16/2003 og BFDs brev 25. juli 2003 om at ”driftstilskuddet skal brukes til redusert foreldrebetaling” er imidlertid noe svakere formulert. Det heter i brevet fra fylkesmannen at ”regjeringen forutsetter at det økte statstilskuddet skal bidra til redusert foreldrebetaling”. Det er ikke direkte angitt at den oppgitte totalsum kan bli justert ned om forutsetningen ikke slår til. Det er imidlertid tatt inn et annet forbehold: ”Det vil foreløpig bli utbetalt for aug./sept. inntil bruken av midlene er klarlagt.”

Etter forholdene kan ulike formuleringer i fylkesmennenes brev til kommunene ha svekket utsagnet i rundskriv Q-16/2003 og BFDs brev 25. juli 2003 så mye at det kan framstå slik at kommunene har fått et tilnærmet sikkert tilsagn om økt sats ut året uavhengig av om pengene brukes etter Stortingets forutsetninger eller ikke. Om det er tilfellet – vi har bare sett ett brev om dette fra en fylkesmann – kan det av hensyn til likebehandling mellom kommuner og barnehager oppstå nye problemstillinger.

Det må understrekes at departementets handlingsrom overfor den enkelte kommune og barnehage i første rekke avhenger av den formelle informasjon som er gitt fra departementet og fylkesmannen så langt i saken, og ikke hvilke forutsetninger som Stortinget knyttet til budsjettvedtakene.

5. Det aktuelle vilkåret og brudd på dette synes å kunne gi ulike konsekvenser for barnehager som drives i kommunal regi og barnehager – offentlig og privat eid – som er organisert som selvstendige rettssubjekt.

Om en kommune – som omfattes av vilkåret i rundskriv Q-16/2003 og BFDs brev – ønsker å benytte det økte statstilskuddet som en anledning til å foreta en reduksjon i bruken av frie kommunale midler til barnehagedrift, vil dette få som konsekvens at barnehager drevet i kommunal regi ikke skal motta det økte statlige driftstilskuddet. Tilskuddsmottaker (kommunen) opptrer da i strid med Stortingets målsetting med det økte tilskuddet slik dette er formulert i rundskrivet og BFDs brev. En privat barnehage – eller en offentlig eid barnehage som er et selvstendig rettssubjekt – i samme kommune vil likevel etter vårt syn kunne omfattes av ordningen selv om det kommunale barnehagetilskuddet blir redusert. Denne reduksjonen er utenfor vedkommende barnehages kontroll. Det er ikke barnehagen som sådan som da opptrer i strid med vilkåret, men kommunen. Resultatet i en kommune som benytter det økte statstilskuddet som erstatning for kommunale tilskudd, vil dermed kunne bli at foreldrebetalingen i barnehager som er selvstendige rettssubjekt blir uforandret, mens foreldrebetalingen i kommunalt drevne barnehager vil gå opp. Det kan diskuteres om det vil være på sin plass med en gjennomskjæring slik at i alle fall heleide kommunale barnehager mister det økte statstilskuddet i kommuner der den kommunale innsatsen reduseres selv om de er organisert som selvstendige rettssubjekt. Denne problemstillingen berøres ikke nærmere.

Disse konsekvensene kan BFD neppe gjøre noe med i tiden fram til forskrifter om foreldrebetaling trer i kraft.

6. Departementet spør videre om det er adgang til å stille vilkår om at det økte tilskuddet eventuelt nyttes ”på annen måte i tråd med intensjonen i forliket om barnehagepolitikken”. Vi forstår det slik at forslaget til formulering på s. 7 i brevet kan være et eksempel på et slikt vilkår.

Fra gjengivelsen fra Innst. S. nr. 260 (2002-2003) ovenfor synes det som man kan stille opp tre forutsetninger for økningen av tilskuddet:

1) Det økte tilskuddet skal utelukkende bidra til redusert foreldrebetaling.

2) Den gjennomsnitlige foreldrebetalingen skal reduseres til kr. 2 500 pr. måned.

3) Alle skal kunne forvente en vesentlige reduksjon.

Dersom det ikke var knyttet forutsetninger til økningen, skulle man ut fra alminnelig markedsteori forvente at virkningen av økningen ville fordele seg mellom økt tilbud, bedre kvalitet, større overskudd/mindre underskudd og redusert foreldrebetaling i en kombinasjon som vanskelig kan tallfestes. Det ville ikke harmonere med Stortingets forutsetninger å slippe økningen løs på denne måten.

Det synes rent faktisk vanskelig å oppfylle Stortingets forutsetninger dersom man tillater aktuelle barnehager å benytte deler av økningen til annet enn redusert foreldrebetaling. Vi er på denne bakgrunn usikre på om det er lov til å tillate annen bruk av økningen enn reduksjon av foreldrebetalingen. Det kan imidlertid være at en politisk forståelse av situasjonen kan tilsi en mer liberal holdning enn en fortolkning av ordlyden i Innst. S. nr. 260 (2002-2003).

For vår del er vi ut fra en vurdering av de reale hensyn tilbøyelig til å anta at man i det minste må kunne tillate at økningen brukes til annet enn redusert foreldrebetaling dersom alternativet er at barnehagen innstiller driften.

Siden målsettingen er å bringe landsgjennomsnittet ned til kr. 2 500 pr. måned, samtidig som alle skal kunne forvente en reduksjon, er det neppe særlig rom for å tillate barnehager med lav foreldrebetaling å bruke økningen til annet i større utstrekning enn andre barnehager, eller for å fordele økningen mellom barnehagene etter dagens foreldrebetaling i større utstrekning enn den fordelingen mellom private og kommunale barnehager som er skissert i Innst. S. nr. 260 (2002-2003).

7. Etter vår oppfatning vil også barnehager organisert som selvstendige rettssubjekt kunne falle utenfor ordningen med økt statstilskudd. Dersom eierne f.eks. benytter de økte overføringene til å ta ut økt overskudd i en situasjon der ikke hele tilskuddsøkningen benyttes til redusert foreldrebetaling eller eventuelt annen tillatt bruk av midlene, vil det være i tråd med det som er sagt foran å legge til grunn at barnehagen ikke oppfyller betingelsene for å motta det økte tilskuddet.

Et særlig problem synes å oppstå overfor barnehager i denne kategorien som for august og september har mottatt det økte tilskuddet uten å være kjent med vilkårene i rundskriv Q-16/2003 og BFDs brev 25. juli 2003. Etter det vi forstår er det en praktisk mulighet idet verken departementet eller fylkesmennene har sendt informasjon om vilkårene for tilskuddsøkningen til samtlige barnehager. Noen av disse barnehagene kan derfor i tillit til en mer permanent økning i driftstilskuddet ha truffet beslutninger om disponering av tilskuddet i strid med Stortingets forutsetninger, og f.eks. inngått kontrakter om oppussing eller andre investeringer som ellers ikke ville vært mulig. Et eventuelt bortfall av det økte tilskuddet fra 1. oktober kan da lede til et urimelig resultat. Slike tilfeller må nok behandles individuelt.

8. Rettslig sett synes denne raske gjennomgåelsen å gi følgende konklusjoner:

a)      Gjennom rundskriv Q-16/2003 og departementets brev 25. juli 2003 er det allerede satt som et vilkår overfor kommunene og bydelene (og trolig flere barnehager organisert som selvstendige rettssubjekt) at det økte tilskuddet skal benyttes til redusert foreldrebetaling.

b)      Dette vilkåret kan etter forholdene være så svekket gjennom senere kommunikasjon fra fylkesmennene om tildelte midler for resten av 2003 at det må anses som bortfalt for samme periode.

c)      Overfor barnehageeiere som fortsatt er omfattet av vilkåret – eller som på ny kan omfattes av vilkåret når tilsagnsperioden er utløpt – synes det ikke problematisk at man med virkning for senere utbetalinger understreker vilkåret på nytt og eventuelt innfører bestemmelser om tilbakebetaling/motregning for uriktig mottatt tilskudd.

d)      Vilkåret kan neppe gjøres gjeldende overfor barnehager organisert som selvstendige rettssubjekt der årsaken til at midlene ikke fullt ut har gått til redusert foreldrebetaling, er bortfall/reduksjon av kommunalt tilskudd utenfor barnehagens kontroll.

9. Rent praktisk synes de mange variasjonsmulighetene som foreligger å tilsi betydelige administrative omkostninger og merarbeid. I verste fall kan det bli nødvendig – om man ønsker stor sikkerhet for at riktig løsning blir valgt – å foreta en vurdering for hver enkelt barnehage. De administrative byrder synes å bli noe mindre om man utsetter en effektiv håndhevelse av vilkåret til 1. januar 2004, fordi fylkesmennenes eventuelle tilsagn for resten av 2003 da ikke vil gripe forstyrrende inn. Omkostningene bør vel også ses i lys av de lovendringer som trer i kraft 1. mai 2004.

10. Departementet spør i brevet om hvorvidt ”vilkårene kan gis i rundskrivsform”. Dersom BFD ønsker å innføre en effektiv kontroll med vilkåret – så langt det er mulig – fra 1. oktober, kan dette skje gjennom et rundskriv til fylkesmennene. Som departementet selv antyder, kan det for eksempel gis et tillegg til det allerede utsendte rundskrivet Q-16/2003 Statstilskudd til barnehager. Rundskrivet vil være å oppfatte som en instruks til fylkesmennene. Fylkesmennene må påse at vilkårene nedfelles overfor kommunene, bydelene og barnehagene.

Dersom BFD velger modellen skissert under pkt. 4, bør det i rundskrivet presiseres at fylkesmennene bør treffe vedtak for hver enkelt barnehageeier (med virkning fra 1. oktober 2003 eller 1. januar 2004) der vilkåret om at midlene skal benyttes til redusert foreldrebetaling tas inn. Videre må det tas inn et forbehold om tilbakebetaling av det økte tilskuddet dersom det viser seg at den aktuelle barnehagen ikke benytter økningen til redusert foreldrebetaling eller eventuelt på annen tillatt måte.