§ 1 - Spørsmål om finansavtaleloven kommer til anvendelse på kommuners utlånsvirksomhet

Saksnr. 2000/01381 E HCH/EHV
Dato: 02.06.2000

Spørsmål om finansavtaleloven kommer til anvendelse på kommuners utlånsvirksomhet

1. Fylkesmannen i Oslo og Akershus henvendte seg ved brev 19. januar 2000 til Justisdepartementet med forespørsel om lov 25. juni 1999 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) kommer til anvendelse på kommuners utlånsvirksomhet. Loven trer i kraft 1. juli 2000. Justisdepartementet mottok ved brev 9. januar 2000 en tilsvarende henvendelse fra Kommunal- og regionaldepartementet. Justisdepartementet finner det naturlig å  besvare henvendelsene samlet. Vi beklager at det ikke har vært anledning til å svare tidligere. Justisdepartementet har funnet grunn til å konsultere Finansdepartementet i spørsmålet, jf. nedenfor.

2. Finansavtalelovens virkeområde er angitt i § 1 i loven. Hovedvilkåret for at et avtaleforhold omfattes av loven er at dette faller inn under begrepet ”avtaler eller oppdrag om finansielle tjenester med en finansinstitusjon eller lignende institusjon”. Det er klart at en låneavtale anses som en avtale om finansielle tjenester. Det springende punkt er om en kommune kan anses som en ”finansinstitusjon” i lovens forstand. For ordens skyld bemerkes at det synes på det rene at en kommune ikke kan anses som en ”lignende institusjon” etter finansavtaleloven § 1 annet ledd bokstav a til e og bokstav g. Hvorvidt kommuner omfattes av bokstav f drøftes nærmere nedenfor.

Betegnelsen ”finansinstitusjon” er ikke definert i finansavtaleloven. Det følger imidlertid av lovens forarbeider at det avgjørende er om det foreligger en finansinstitusjon i henhold til lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven), jf. NOU 1994: 19 side 93-94.

Departementet sluttet seg til Banklovkommisjonens forslag om avgrensning av lovens virkeområde, jf. Ot. prp. nr. 41 (1998-99) s. 17.

Det avgjørende blir derfor om kommuner anses som finansinstitusjon i henhold til finansieringsvirksomhetsloven. Denne loven hører inn under Finansdepartementets ansvarsområde. Justisdepartementet ba derfor Finansdepartementet ved brev 18. februar 2000 å uttale seg om kommuners utlånsvirksomhet hører inn under finansieringsvirksomhetsloven. I brev 16. mai 2000 til Justisdepartementet konkluderer Finansdepartementet med at kommuners utlånsvirksomhet faller utenfor finansieringsvirksomhetsloven. Finansdepartementets brev er vedlagt.

Justisdepartementet er enig i Finansdepartementets forståelse av finansieringsvirksomhetsloven.

Begrepet finansinstitusjon er definert i finansieringsvirksomhetsloven § 1-3. Ett vilkår for at det foreligger en finansinstitusjon etter § 1-3 første ledd, er at denne anses for å drive finansieringsvirksomhet i henhold til lovens § 1-2.

Det er klart at å gi lån omfattes av hovedvilkåret i finansieringsvirksomhetsloven § 1-2 første ledd. Låneavtaler med kommuner kan vel i praksis være av nokså varierende karakter, slik at mange av unntakene i § 1-2 første ledd i og for seg kan tenkes å komme til anvendelse. § 1-2 første ledd nr. 6 synes å ha størst interesse. Det er i hvert fall det eneste unntaket som kan komme til anvendelse der en kommune yter boliglån til sine innbyggere, som er den utlånsform Fylkesmannen i Oslo og Akershus fokuserer på i sin henvendelse til Justisdepartementet. Unntaket i finansieringsvirksomhetsloven § 1-2 første ledd nr. 6 er en uendret videreføring av § 1 annet ledd  nr. 6 i den tidligere lov
11. juni 1976 nr. 71 om finansieringsvirksomhet. I Ot. prp. nr. 36 (1975-76) side 23 uttales det om denne bestemmelsen:

”Særlig viktig er unntaket under pkt. 6 for finansiering som bare forekommer i enkeltstående tilfeller, en bestemmelse som begrenser lovens rekkevidde til finansieringsvirksomhet som har en mer regelmessig karakter. En mer tilfeldig långivning mellom enkeltpersoner faller således klart utenfor. Hvis det derimot drives noen form for akvisisjon, som f. eks. avertering, utsendelse av brosjyrer eller sirkulærer eller lignende, vil det være tale om en virksomhet som normalt går inn under loven”.

Ut fra lovteksten og denne uttalelsen i forarbeidene er det naturlig å anta at kommunale boliglån normalt ikke omfattes av unntaket fordi disse normalt gis på grunnlag av en generell ordning som blir kunngjort gjennom annonsering eller annen kunngjøring overfor kommunens innbyggerne. I utgangspunktet må det derfor legges til grunn at kommuners utlånsvirksomhet, i hvert fall til boligformål, anses som finansieringsvirksomhet etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-2.

Spørsmålet er videre om en kommune kan anses som ”selskap, foretak eller annen institusjon” etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3. Justisdepartementet er enig med Finansdepartementet i at det har formodningen mot seg at kommuner omfattes når problemstillingen ikke er berørt i forarbeidene, og lovens bestemmelser for øvrig ikke er tilpasset kommunens integrerte utlånsvirksomhet.

At kommuners utlånsvirksomhet faller utenfor finansieringsvirksomhetsloven støttes også av sammenhengen mellom §§ 1-2, 1-3 og § 1-4 i loven. Det er bare de institusjoner som er oppregnet i § 1-4 som har rett til å drive finansieringsvirksomhet i lovens forstand, og her er kommuner ikke omfattet. Dersom det legges til grunn at kommunal utlånsvirksomhet regnes som finansieringsvirksomhet i finansieringsvirksomhetslovens forstand ville det altså medføre at slike utlån var forbudt. Hensett til at kommunale utlån har stor praktisk betydning, er det en lite naturlig tolking av loven. Det må antas at dersom meningen med loven var å forby kommunal utlånsvirksomhet ville det blitt sagt uttrykkelig.

3. Etter finansavtaleloven § 1 fjerde ledd bokstav a har Kongen hjemmel til å gi forskrifter om at loven skal gjelde helt eller delvis for andre institusjoner. Slike bestemmelser er gitt ved forskrift 11. februar 2000 nr. 102 om utvidet anvendelsesområde for lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) som trer i kraft 1. juli 2000. Spørsmålet er om kommuner omfattes av denne forskriften. For ordens skyld presiseres at kommunen i så fall er å anse som ”lignende institusjon” etter finansavtaleloven § 1 annet ledd bokstav f. § 1 i forskriften lyder som følger:

§ 1 Utvidet anvendelsesområde for finansavtaleloven

Finansavtaleloven §§ 44, 46, 48, 49, 50, 53, 54, 55 og 56 gjelder for følgende institusjoner i den utstrekning institusjonen ikke omfattes av finansavtaleloven § 1:

a) Pensjonskasser, pensjonsfond og andre pensjonsinnretninger under offentlig tilsyn
b) Offentlige kredittinstitusjoner og fond
c) Overformynderier
d) Stiftelser
e) Enhver annen ervervsmessig yter av lån til forbrukere.

Når det gjelder § 1 bokstav b, legges det til grunn at bestemmelsen må forstås på samme måte som finansieringsvirksomhetsloven § 1-3 første ledd nr. 1. Finansdepartementet antar at kommuner vil kunne omfattes av § 1-3 første ledd nr. 1 dersom finansieringsvirksomheten skiller ut i egne rettssubjekter. Dette legges til grunn også i forhold til § 1 b i forskriften til finansavtaleloven.

Det kan imidlertid tenkes at kommunen kan anses som en ervervsmessig yter av lån til forbrukere etter § 1 bokstav e i forskriften. Innholdet i dette begrepet er ikke nærmere drøftet i forarbeidene til forskriften. § 1 bokstav e er en uendret videreføring av forskrift 17. september 1998 nr. 892 om opplysningsplikt overfor lånetakere og om avtale om lån til forbrukere gitt med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-12 og 2-12 a. Formuleringen ”ervervsmessig yter av lån” bygger imidlertid på artikkel 1 nr. 2 bokstav b i EU direktiv 87/102 om innbyrdes tilnærmelse av medlemsstatens lover og administrative bestemmelser om forbrukerkreditt, som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen. I følge den danske utgaven av direktivbestemmelsen følger det at som kredittyter etter direktivet anses ”en fysisk eller juridisk person eller en gruppe av sådanne personer, der yder kredit som led i udøvelsen av ervervsmessig virksomhet”. Ordlyden i forskriftsteksten og EU-direktivet tyder på at det avgjørende ved forståelsen av begrepet ”ervervsmessig” må være om långiver tjener økonomisk på lånet etter at kapitalkostnader og administrasjonsutgifter er dekket. Det er neppe i seg selv til hinder for at låneforholdet omfattes av bestemmelsen at lånevilkårene er gunstigere enn det låntakeren kunne oppnådd i det ordinære marked. Det kan heller ikke være avgjørende hvorvidt långiverens hovedhensikt med å yte kreditt er å oppnå økonomisk gevinst. For øvrig bemerkes at dersom lånet er del av en pakke som også omfatter andre transaksjoner eller samarbeid mellom partene, antas det avgjørende i vurderingen av om lånet skal anses som ervervsmessig etter forskriften § 1 å være om långiveren totalt sett tjener på arrangementet.  Som eksempel kan tenkes at A selger en fast eiendom til B, og at B får kreditt for en del av kjøpesummen på svært gunstige vilkår. Her vil det avgjørende ikke være om kredittytelsen isolert sett er lønnsom for A, men om han tjener på salget totalt sett.

Hvorvidt et kommunalt lån regnes som ervervsmessig kredittytelse slik at det omfattes av forskriften om utvidet anvendelsesområde for finansavtaleloven § 1 bokstav e kan ikke besvares generelt, men må vurderes konkret i det enkelte tilfelle ut fra de retningslinjene som er skissert ovenfor.

For ordens skyld bemerkes at selv om et kommunal lån faller inn under forskriften, er det ikke alle bestemmelser i lovens kapittel om låneavtaler som kommer til anvendelse, jf. forskriften § 1.

4. Fylkesmannen i Oslo og Akershus ber også om Justisdepartementets uttalelse om i hvilken grad finansavtalelovens regler om kausjon omfatter kommunale utlån. Etter finansavtaleloven § 57 første ledd gjelder finansavtalelovens kapittel om kausjonsavtaler ”når en finansinstitusjon eller en lignende institusjon som nevnt i § 1 annet ledd er kreditor etter kausjon stilt for lån eller annen kreditt”. Det avgjørende for om lovens regler om kausjon kommer til anvendelse vil altså være om långiver/kausjonskreditor anses som finansinstitusjon eller lignende institusjon etter finansavtaleloven § 1. For så vidt kan det vises til drøftelsen i det foregående.

5. For det tilfelle at finansavtaleloven ikke omfatter kommunale utlån, reiser Fylkesmannen i Oslo og Akershus i sitt brev spørsmål om Justisdepartmentet vil utarbeide forskrifter for å regulere kommunenes virksomhet.

Justisdepartementet bemerker at mye taler for at kommunale utlån bør omfattes av finansavtaleloven. Det gjelder særlig i de tilfeller som er omtalt i brevet fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus, der kommunen videreutlåner midler fra Husbanken. Direkte lån fra Husbanken til forbruker omfattes av finansavtaleloven , jf. § 1-1 annet ledd bokstav a. Det tilsier at også lån der kommunen videreutlåner midler fra Husbanken bør omfattes av finansavtaleloven. Hvordan Husbanken kanaliserer midlene til låntakerne bør ikke være avgjørende for sistnevntes rettigheter etter loven. Kommunale utlåns stilling etter finansavtaleloven synes noe uklar, og Justisdepartementet vil vurdere å gi en forskrift med hjemmel i finansavtaleloven § 1 fjerde ledd som klargjør i hvilken grad slik utlånsvirksomhet omfattes av finansavtaleloven.