§§ 18-3 og 18-1 - Departementet besvarer henvendelse om plan- og bygningsloven § 18-3 jf. § 18-1. Opparbeidingsplikt. Adkomst.

Vi viser til forespørsel fra advokat Bård Berge, Advokatfirma Føyen Torkildsen om uttalelse fra departementet. Berge ønsker en uttalelse om reglene for opparbeidelse og kommunal overtakelse av vei-, vann og avløpsanlegg (VVA-anlegg) i plan- og bygningsloven (pbl.) § 18-1 og reglene om refusjon av kostnader for opparbeiding av infrastruktur i pbl. § 18-3. Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen.

Vi gjør oppmerksom på at departementet kun uttaler seg på generelt grunnlag og ikke kan ta stilling til konkrete saker som ikke er til behandling gjennom ordinær klage.

Henvendelsen er knyttet til Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak av 5. januar 2017, ref. 2017/1089 hvor Fylkesmannen behandlet klage på et avslag i refusjonssak fra Ullensaker kommune. Dere skriver at Fylkesmannens forståelse av rettsreglene i den konkrete saken bygger på departementets tolkningsuttalelse av 7. september 2015, saksnummer 14/1776-5.

I henvendelsen anmodes departementet om å presisere sin tolkningsuttalelse av 7. september 2015. Departementet bes særlig om å ta stilling til om opparbeidingsplikten og refusjonsretten etter pbl. §§ 18-1 og 18-3 er avhengig av omfanget av veistrekningens funksjon som adkomstvei.

1. Generelt om opparbeidelsesplikt etter pbl. § 18-1

Plan- og bygningsloven § 18-1 regulerer krav til opparbeidelse av veg og hovedledning for vann og avløpsvann. Bestemmelsen innebærer en plikt for tiltakshaver å opparbeide offentlig vei og legge offentlige vann- og avløpsledninger i regulerte strøk. Før eiendommen kan bebygges, må veg, vann- og avløpsordningen være godkjent. Formålet med bestemmelsen er å sikre at utbyggingsprosjekter har tilstrekkelig infrastruktur til at det konkrete tiltaket og samfunnet rundt kan fungere på en god måte. Hva som er tilstrekkelig infrastruktur i det enkelte område fastsettes i reguleringsplanen på grunnlag av en grundig planprosess og etter avveininger av kryssende interesser. Der kommunen ikke selv opparbeider slike anlegg, innebærer bestemmelsen i praksis at tiltakshaver må opparbeide offentlig vei og legge offentlige vann- og avløpsledninger for å sikre den nødvendige infrastruktur, jf. også pbl. §§ 27-1, 27-2 og 27-4.

2. Vilkår om at arealet blir byggeklart

Adgangen til å kreve refusjon er hjemlet i pbl. § 18-3. Bestemmelsen innebærer at den som "vil legge, omlegge, fornye eller utvide godkjent offentlig veg eller godkjent offentlig hovedledning for vann og avløpsvann,[…], kan kreve sine utlegg refundert." Private refusjonskrav er betinget av at tiltaket kan pålegges i medhold av pbl. § 18-1, som gjelder krav til opparbeidelse.

Det fremgår av pbl. § 18-6 første ledd, første punktum:

"Refusjon for tiltak som nevnt i § 18-3 første ledd belastes ubebygd areal som blir byggeklart etter §§ 18-1 og 18-2, enten tilknytningen til anlegget skjer direkte eller gjennom privat veg eller stikkledning." (Vår understrekning).

Det avgjørende for refusjonsplikten er om de aktuelle eiendommene blir byggeklare etter pbl. § 18-1 eller eventuelt § 18-2 som følge av tiltaket (opparbeidelsen), se NOU 2005:2 på side 531 og Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) på side 308.

En naturlig forståelse av ordlyden i pbl. § 18-6 første ledd, første punktum, er at opparbeidingen av den aktuelle strekningen må oppfylle opparbeidelsesplikten etter pbl. § 18-1 for det refusjonspliktige arealet. Denne forståelsen underbygges av bestemmelsens forarbeider. I Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 308 er det uttalt:

”[…] det er en forutsetning for at areal skal bli refusjonspliktig, at det gjennom
tiltaket har fått oppfylt forpliktelser som følger av § 18-1 og eventuelt § 18-2. Hvilke arealer det er, skal kommunen avgjøre konkret ut fra kriteriene i §§ 18-1 og 18-2. Det ledende synspunkt vil særlig være hvilke areal som vil kunne oppnå byggetillatelse som følge av tiltaket.”

Refusjonsplikten gjelder dermed for infrastruktur som gjør debitors tomt byggeklar. I dette ligger særlig at debitoren får oppfylt plikten til opparbeiding etter pbl. § 18-1, som ellers ville påhvilt eiendommen. Dette innebærer blant annet at refusjon ikke kan kreves for infrastruktur
med større dimensjoner enn det som følger av pbl. § 18-1. Dette følger direkte av pbl. § 18-5 andre ledd.

3. Fylkesmannens forståelse av departementets brev datert 7. september 2015

Departementet uttalte følgende i vårt brev datert 7. september 2015:

"I tilfeller der tilknytningspunktet hovedsakelig skal betjene andre områder, og ikke primært har en nødvendig funksjon som offentlig atkomstvei for gjeldende utbyggingsområde, vil tiltaket ikke være omfattet av opparbeidelsesplikten og refusjonsberettiget etter pbl. § 18-3. Men det er, som det fremgår indirekte av redegjørelsen ovenfor, ikke noe krav om at vei eller kryss bare skal tjene tiltaket som utløser opparbeidingsplikt. Ofte vil deler av veien inngå i
kommunens arbeid med utvidelse/utvikling av veinettet, uten at dette i seg selv hindrer opparbeidingsplikt. […] Vi understreker i denne forbindelse at det er funksjonen som adkomstvei som er avgjørende, ikke antall
eiendommer/enheter i utbyggingsområdet.[…] Departementet legger etter dette til grunn at det må foretas en konkret vurdering av det enkelte tiltakets formål, herunder veiens funksjon som atkomst til gjeldende private eiendommer og omfanget av denne". (Våre understrekninger)

Fylkesmannen har i sitt vedtak datert 5. januar 2017 bygget på dette brevet og tolker vår uttalelse slik at opparbeidelsesplikten for den enkelte eiendom etter pbl. § 18-1 og refusjonsrett etter § 18-3, er avhengig av i hvor stor grad veistrekningen brukes som adkomstvei eller gjennomfartsvei.

Berge påpeker at Fylkesmannens forståelse av departementets uttalelse innebærer at det ikke er tilstrekkelig at en veistrekning har en funksjon som adkomstvei, denne funksjonen må også være av et visst omfang, sammenholdt med annen bruk av veien.

Berge bemerker at det ikke finnes holdepunkter i rettskildene for en slik forståelse, hverken i ordlyd, forarbeider eller rettspraksis. I henvendelsen viser Berge til to konkrete refusjonssaker, nærmere bestemt Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak av 25. mai 2016, sak 2012/17785, som uttalelsen fra departementet av 7. september 2015 knyttet seg til, og Kommunal- og regionaldepartementets uttalelse av 15. oktober 2005, sak 05/2108. Berge påpeker at de refusjonsberettigede tiltakene i begge disse sakene var større rundkjøringer som knyttet riksveier til tilliggende byggeområder.

Berge mener det generelt kan stilles spørsmål om rettmessigheten av at opparbeidelsesplikten og refusjonsretten er avhengig av en vurdering av omfanget av anlegget, selv også for slike større rundkjøringer. Slik Berge ser det, vil en slik betraktning i det minste ikke gjøre seg gjeldende for andre typer veitiltak enn disse større rundkjøringene.

Slik Berge forstår det, er Fylkesmannens standpunkt at det for å avgjøre om det foreligger opparbeidelsesplikt og refusjonsrett, alltid må gjøres en vurdering av omfanget av det enkelte veitiltaket/refusjonstiltakets funksjon som adkomstvei, ikke bare for rundkjøringer. Etter Berges syn, harmonerer et slikt syn dårlig med konklusjonen i Borgarting lagmannsretts dom av 27. juni 2016 (1). Departementet kommer tilbake til denne dommen.

Berge bemerker at slik han forstår gjeldende rett, er det avgjørende for opparbeidelsesplikten og refusjonsretten at en eiendom, eksplisitt eller implisitt, har regulert adkomst til veien som skal opparbeides eller for øvrig kan få avkjørsel til denne. I hvor stor grad veien fungerer som adkomstvei ut over dette, er ikke avgjørende. 

3.1 Kan en veistrekning som brukes både som adkomstvei og gjennomfartsvei være refusjonspliktig?

Det første spørsmålet er om en veistrekning som brukes både som gjennomferdselsvei og som adkomstvei kan være refusjonspliktig. Det følger av pbl. § 18-1 første ledd bokstav a, siste punktum, at: ”Det kan ikke kreves opparbeidelse av veg hvor private avkjørsler ikke blir tillatt”.

Bestemmelsen må ses i lys av formålet bak opparbeidelsesplikten, og er en presisering av at opparbeidelsesplikten etter pbl. § 18-1, og refusjonsplikten, ikke gjør seg gjeldende for veistrekninger som ikke kan tjene som adkomstvei. Ordlyden er en videreføring av plan- og
bygningsloven av 1985 (pbl. 85) § 46 nr. 1 siste punktum: ”Det kan ikke kreves refusjon for utgifter til offentlig vegstrekning hvor private avkjørsler ikke blir tillatt”. I forarbeidene til § 46 nr. 1, NOU 1984: 9 side 31, uttales følgende til forståelsen av bestemmelsens rekkevidde:

”Det er vegens funksjon som atkomstveg for den private eiendom som begrunner refusjonskravet, mens utgiftene til å bygge gjennomfartsveger forutsettes dekket over de offentlige budsjetter. Normalt har en veg begge funksjoner. Den tjener dels som atkomstveg for bestemte eiendommer, og dels er den åpen for almenn ferdsel. Denne dobbelte funksjon har aldri utelukket refusjonsplikt, men hvis det ved et vedtak er bestemt at private avkjørsler ikke vil bli tillatt er det klart at det ikke kan bli refusjonsplikt.”

Dette innebærer at dersom veien har en "dobbeltfunksjon" som både adkomstvei og gjennomfartsvei, vil refusjonsplikt ikke kunne utelukkes.

Departementet ga også uttrykk for et slikt syn i en tidligere sak, 14/6730-2:

"Departementet bemerker at normalt har en vei både funksjon som atkomstvei til en eiendom og som gjennomfartsvei, slik at eiendommen vil ha flere mulige atkomstveier. Departementet påpeker at denne dobbelte funksjon for en vei, herunder at man har mulighet til å velge en annen vei som atkomst til egen eiendom, likevel ikke kan utelukke refusjonsplikt, jf. Ot.prp. nr. 57 (1985-1986) på side 27. Det oppstilles kun krav om tilknytning fra én tidligere opparbeidet vei for at en eiendom skal bli byggeklar etter § 18-1."

Dette synspunktet støttes av dom fra Borgarting lagmannsrett av 27. juni 2016 hvor lagmannsretten uttrykker:

"Lagmannsretten kan heller ikke se at det er til hinder for refusjon at Tverrveien også har funksjon som gjennomfartsvei. Dette standpunktet understøttes motsetningsvis av § 18-1 første ledd bokstav a femte setning som sier at det ikke kan kreves opparbeidelse av veg hvor private avkjørsler ikke er tillatt. Bestemmelsen gir uttrykk for et prinsipp som er omtalt i NOU 1984:9 Forenklinger i bygningslov mv; Delutredning 2 side 15:

For veger er det dens funksjon som atkomstveg til eiendommen som begrunner refusjonsplikten, mens utgiftene til å bygge gjennomfartsveger forutsettes dekket over offentlige budsjetter. Den begrensning har kommet til uttrykk flere steder i loven. For det første i § 46 nr. 2 annen setning som sier at det ikke kan kreves refusjon for veger som er regulert avkjørselsfrie (såkalte fasadefrie). Det er veger som det ikke er tillatt å etablere direkte avkjørsel fra. Avkjørslene går via samleveger. For slike «fasadefrie» veger er gjennomfartstrafikken så fremtredende at lovgiveren har avskåret refusjon.

Alle andre veger er i prinsippet refusjonsberettigede selv om de først og fremst er anlagt for gjennomgangstrafikken. Men loven har tatt et visst hensyn til at enkelte veger både har atkomstfunksjon og gjennomgangsfunksjon. Det er gjort på den måte at hvis vegen overstiger en viss bredde, så skal de refusjonsberettigede utgifter reduseres tilsvarende - se § 47 nr. 2 annet ledd. De utgifter som ikke kan tas med i refusjonen, må kommunen dekke over sitt budsjett.."

Departementet legger etter dette til grunn at det kun er "fasadefrie" veier, dvs. veier som er regulert som avkjørselsfrie, som ikke er refusjonspliktige. All den tid en veistrekning har en funksjon som adkomstvei til de refusjonspliktige eiendommer, vil eierne være refusjonspliktige for kostnadene til opparbeidelse av denne. Dette vil være tilfelle selv om veistrekningen i tillegg har en funksjon som avlastningsvei/gjennomfartsvei for øvrige deler av vegnettet i området.

3.2 Omfanget av veistrekningens funksjon som adkomstvei

Det andre spørsmålet er om det alltid skal gjøres en konkret vurdering av omfanget av det enkelte veitiltaket/refusjonstiltakets funksjon som adkomstvei, for å avgjøre om det foreligger opparbeidelsesplikt og refusjonsrett. Den konkrete saken som ligger bak henvendelsen fra advokat Berge illustrerer dette, ved at det i vedtaket fra Fylkesmannen legges vekt på at veistrekningen (tiltaket): "[…] i stor grad bærer preg av å være en gjennomfartsvei og i svært liten grad skal fungere som atkomst for eiendommene langs veien."

Departementet ser at vår uttalelse av 7. september 2015 kan misforstås når det gjelder veistrekningens funksjon som adkomstvei. Meningen med vår uttalelse var at veistrekningens funksjon som atkomstvei og omfanget av denne, kan inngå som et moment i vurderingen av om det foreligger opparbeidelsesplikt og refusjonsrett. Det er departementets syn at opparbeidingsplikt og refusjonsrett ikke skal bortfalle selv om det legges opp til stor grad av gjennomgangstrafikk.

Det er ikke vårt syn at det skal gjøres en slik vurdering ved alle typer veitiltak, for å kunne avgjøre om det foreligger opparbeidelsesplikt og refusjonsrett. En slik betraktning vil etter departementets syn ikke være hensiktsmessig ved mindre veitiltak, og vil kunne skape en lite forutsigbar situasjon, både for potensielle refusjonsberettigede og for kommunene.

Et slikt syn støttes av Høyesteretts dom ved behandling av anken i ovennevnte sak, HR-2017-1125-A, (sak nr. 2016/2077) (Tverrvegen) (2), avsnitt 33:

" Offentleg veg og tilkomst må vera opparbeidd før ein kan få byggjeløyve, jf. plan- og bygningslova § 18-1 første ledd bokstav a. Plan- og bygningslova § 18-3 første ledd første punktum gjev tiltakshavaren heimel for å krevje refusjon for utgifter til slik opparbeiding frå dei andre grunneigarane som dreg fordel av opparbeidinga. Refusjonsordninga byggjer på ein grunntanke om at dei som dreg fordel av opparbeidinga må vera med på å dekke kostnaden. Refusjonsordninga er ikkje ei ordning for fordeling av skadebot, men ei fordeling av verdiaukande kostnader." (Våre understrekninger)

Departementet er enig med Berge i at det vil bli en utfordrende praktisk øvelse å fastsette hvorvidt en vei har "stor nok" grad av funksjon som adkomstvei sammenholdt med andre funksjoner. Dette vil i realiteten være å innføre en "takstordning" som foreslått i NOU 1984: 9 side 28–30, da det ble diskutert å ikke opprettholde verdiøkningspresumsjonen.

Departementet anser at en slik forståelse av rettsreglene som Berge forfekter, også vil gi en enklere saksbehandling. Departementet konkluderer med at det ved avgjørelsen av om det foreligger opparbeidelsesplikt etter pbl. § 18-1 og refusjonsrett etter pbl. § 18-3 , kan gjøres en vurdering av omfanget av det enkelte veitiltaket/refusjonstiltakets funksjon som adkomstvei.

Merknad: Med formuleringen "kan" mener departementet at det i helt særskilte tilfeller kan være nødvendig å gjøre en vurdering av omfanget av det enkelte veitiltaket/refusjonstiltakets funksjon som adkomstvei.

^[1]Borgarting lagmannsretts dom av 27. juni 2016 (LB-2015-156425) 
https://lovdata.no/dokument/HRSIV/avgjorelse/hr-2017-1125-a?q=LB-2015-156425

 ^[2]  Høyesteretts dom falt 7. juni 2017. https://www.domstol.no/globalassets/upload/hret/avgjorelser/2017/avgjorelser-juni-2017/saknr-2016-2077.pdf