Ås kommune – innsigelser til tre boligområder i kommuneplanens arealdel 2015–2027

Saken er oversendt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus i brev datert 3. mai 2015 for behandling etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd, på grunn av uavklarte innsigelser til tre foreslåtte boligområder.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner boligområde B14 Askehaug gård i kommuneplanens arealdel for Ås kommune, siden det gjelder få boliger og området utfyller eksisterende byggeområder. Kommunal- og moderniserings­departementet godkjenner ikke boligområdene B12 Rustadporten og B15 Liahøi. Departementet legger vekt på at Ås tettsted skal utvikles til en regional by med høy arealutnyttelse og gangavstand til sentralt kollektivknutepunkt og sentrumsfunksjoner, i samsvar med regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Departementet vurderer at de to foreslåtte boligområdene vil bidra til tettstedsspredning og økt transportbehov, og er i strid med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

Bakgrunn for saken

Forslag til kommuneplanens arealdel 2015–2027 for Ås kommune ble behandlet i kommunestyret 2. september 2015. Etter dette gjenstod innsigelser til ti utbyggingsområder og to forslag til planbestemmelser. Etter meklingsmøte 11. november 2015 gjenstod fortsatt innsigelser til åtte boligområder. Ås kommunestyre behandlet kommuneplanens arealdel på nytt i møte 3. februar 2016. I behandlingen av saken ble ytterligere fem boligområder med innsigelser tatt ut av planen. Ved oversendelsen til departementet gjenstår derfor innsigelser til tre boligområder: B12 Rustadporten, B14 Askehaug gård og B15 Liahøi.

B12 Rustadporten er foreslått til boligformål, og er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål i tidligere kommuneplan. Området er ca. 270 dekar stort og vil kunne gi plass for om lag 450 boliger. Området består for det meste av skog. Området berører også en trekkrute for elg og rådyr. Arealet er klassifisert som lettbrukt dyrkbar jord av regional verdi. Fra midten av området er det rundt to kilometer gangavstand til Ås sentrum, og over én kilometer gangavstand til nærmeste bussholdeplass. Området ligger ikke ved bussaksen langs fylkesvei 152 mellom Drøbak og Ski.

B14 Askehaug gård er foreslått til boligformål, og er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål i tidligere kommuneplan. Området er ca. 63 dekar stort og vil kunne romme om lag 50 boliger. Området har vært brukt som deponi for rene masser. Det er gangavstand til kollektivtilbud med hyppige avganger fra området.

B15 Liahøi er foreslått til boligformål, og er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål i tidligere kommuneplan. Området er ca. 55 dekar stort og vil kunne gi plass for om lag 150 boliger. Området består for det meste av skog, og er del av et kulturlandskap som blant annet inkluderer landskapsmiljøet rundt Nordby kirke. Dette er vist som hensynssone bevaring kulturmiljø. Området ligger tett inntil en forekomst av naturtypen rik kulturlandskapssjø, som er blant de mest artsrike ferskvannsforekomstene i norsk natur. Lokaliteten er vurdert å være svært viktig, med rik flora og interessant fauna. Området ligger i gangavstand til skole og bussholdeplass med hyppige avganger til Ski/Vinterbro.

De foreslåtte boligområdene B12 Rustadporten og B14 Askehaug gård ble vurdert av Miljøverndepartementet ved forrige revisjon av kommuneplanens arealdel. I Miljøverndepartementets vedtak 25. januar 2012 ble kommunens forslag om boligbygging i de to områdene ikke godkjent. Miljøverndepartementet la vekt på behovet for å styrke Ås sentrum som kollektivknutepunkt, og at boligbygging i størst mulig grad bør skje som en videreutvikling av eksisterende sentrum. Departementet fant at en utbygging av de to boligområdene ikke var forenlig med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging og statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging i kommunene. Miljøverndepartementet mente også at kommunen må vurdere fortettingsmulighetene i og nær bebygde arealer i tilknytning til sentrum, og arbeide for å fastsette en langsiktig grense for dyrka mark. Avgrensningen av de to områdene er så å si uendret i den nye kommuneplanen, men det er nå estimert nesten dobbelt så mange boliger i område B12 Rustadporten.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har innsigelser til B12 Rustadporten, B14 Askehaug gård og B15 Liahøi ut fra statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Fylkesmannen mener B15 Liahøi vil gi en uheldig tettstedsspredning som vil øke transportbehovet og ikke fremme utviklingen av Ås som et kompakt tettsted. Fylkesmannen peker på at staten investerer tungt i Follobanen, og forventer at kommunen følger opp ved at nye boligområder bygger opp om denne kollektivtransportsatsingen. Innsigelsen til B15 Liahøi er også begrunnet med hensynet til naturmangfold.

Fylkesmannen peker på at de hadde innsigelse til område B12 Rustadporten og B14 Askehaug gård ved forrige kommuneplanrevisjon, fordi et slikt utbyggingsmønster ikke ville være i tråd med nasjonale mål for en bærekraftig areal- og transportpolitikk. Fylkesmannen viser til Miljøverndepartementets avgjørelse i 2012, og peker på at de to boligområdene ikke er forenlige med nye statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging i kommunene. Innsigelsen til B12 Rustadporten er også fremmet med grunnlag i nasjonale og viktige regionale jordvernhensyn.

Statens vegvesen region øst har innsigelser til boligområde B12 Rustadporten og B15 Liahøi. Begge innsigelsene er fremmet ut fra at områdene er i strid med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Statens vegvesen peker på at område B15 Liahøi ligger utenfor etablert tettstedsstruktur. Avstand til offentlige funksjoner, service og handel er for lang til å kunne vurderes som akseptabel gåavstand, slik at området vil bli bilbasert. Statens vegvesen mener det ikke er grunnlag for en ny vurdering av område B12 Rustadporten så kort tid etter Miljøverndepartementets avgjørelse. Statens vegvesen har også pekt på at det kan være fare for at utbygging av dette området kan gå på bekostning av fortetting nærmere Ås stasjon, og at det vil kunne medføre behov for tiltak for å ivareta trafikksikkerhet og framkommelighet på fylkesveg 51.

Akershus fylkeskommune har innsigelser til boligområde B14 Askehaug gård og B15 Liahøi ut fra hensynet til samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og at områdene berører kulturlandskap og kulturmiljøer vurdert som regionalt/nasjonalt verdifulle. I vedtaket peker fylkesutvalget på faren for tettstedspredning. Fylkesutvalget påpeker også at planforslaget har en meget ekspansiv arealbruk og ikke samsvarer med kommuneplanens mål for befolkningsvekst og arealbruk.

Ås kommune gir i oversendelsesbrevet til fylkesmannen, datert 18. mars 2016, følgende begrunnelse for å foreslå de tre aktuelle boligområdene:

• Befolkningsprognosene fra SSB viser at befolkningen i Ås nærmest kan doble seg fram mot 2040 og kommunen har et ansvar for å legge til rette for tilstrekkelig boligbygging.
• Kommunen vil bygge opp om tettstedene Ås sentrum, Vinterbro og Solberg.
• Kommunen vil bevare verdifulle grønne arealer knyttet til dyrka mark, biologisk mangfold og friluftsliv.
• Kommunen vil bygge opp om den infrastrukturen som det er investert i, bl.a. skolene.
• Kommunen vil bygge opp om og styrke det gode busstilbudet ved å bygge langs kollektivaksene.
• Statlige og regionale myndigheter skal vektlegge lokaldemokratiet når innsigelser fremmes, og disse bør avgrenses til konflikter med nasjonale eller regionale interesser.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus anbefaler i sin oversendelse til departementet at alle innsigelsene tas til følge. Fylkesmannen legger vekt på at områdene er i strid med nasjonal og regional areal- og transportpolitikk, og at to av områdene ikke ble godkjent av Miljøverndepartementet ved forrige kommuneplanrevisjon.

Møte og befaring ble gjennomført 23. juni 2016 med representanter fra Ås kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Statens vegvesen region øst, Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet, Riksantikvaren, Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg var representanter fra utbyggerinteressene til stede.

Samferdselsdepartementet anbefaler i brev 16. september 2016 at innsigelsene fra Statens vegvesen region øst til boligområde B12 Rustadporten og B15 Liahøi ikke tas til følge. Samferdselsdepartementet skriver at de har foretatt en helhetlig vurdering av saken på bakgrunn av de lokalpolitiske synspunktene samt vurderingene fra Statens vegvesen region øst og Vegdirektoratet. Samferdselsdepartementet konkluderer med å legge avgjørende vekt på det kommunale selvstyret.

Landbruks- og matdepartementet anbefaler i brev 25. august 2016 at innsigelsen fra fylkesmannen som landbruksmyndighet til boligområde B12 Rustadporten ikke tas til følge. Departementet mener det er forsvarlig å tillate utbygging av området ettersom det ikke berører dyrka mark direkte, og dermed ikke ser ut til å være i strid med jordvernmålet. Departementet mener at utbygging av dette skogsområdet vil bidra til å minske presset på den dyrka marka i Ås kommune og føre til at dyrka mark vil kunne bli spart for fremtiden.

Klima- og miljødepartementet (KLD) anbefaler i brev 29. august 2016 at innsigelsene til alle de tre områdene tas til følge. Departementet peker på at områdene ikke er i samsvar med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging eller regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus.

B12 Rustadporten vil etter KLDs vurdering ikke bidra til en konsentrert utvikling av Ås. Kompakte byer og tettsteder er nødvendig for å redusere klimagassutslipp og transportbehov. Området støtter etter KLDs vurdering ikke opp om omstillingen til lavutslippssamfunnet. Innenfor området er det både et hjortevilttrekk av regional betydning og en lokalitet med registrert indikasjon på forekomst av truede arter. KLD mener det er viktig at naturmangfoldkvalitetene i området kartlegges før en eventuell utbygging starter, slik at avbøtende tiltak kan iverksettes.

KLD peker på at B15 Liahøi ligger langt fra sentrum og har stor avstand til kollektivknutepunkt, og vil medføre mer biltrafikk. Området ligger innenfor et større og helhetlig kulturlandskap av nasjonal og/eller regional verdi med enkelte automatisk fredete kulturminner. KLD mener likevel kulturminnehensynene kan ivaretas ved at utbyggingen ikke blir så massiv at den skjermer for det vide utsynet fra kirkestedet Nordby. En rik kulturlandskapssjø av nasjonal og vesentlig regional interesse ligger inntil området. KLD mener en utbygging som planlagt trolig ikke vil påvirke lokaliteten vesentlig, så lenge det tas tilstrekkelig hensyn i videre planlegging av området.

B14 Askehaug gård bidrar etter KLDs vurdering ikke til å redusere klimagassutslipp og transportbehov. Den regionale planen legger opp til at det kan skje noe utvikling utenfor de prioriterte vekstområdene, men KLD mener dette ikke omfatter større boligområder som dette. Området er etter KLDs vurdering dermed ikke i samsvar med målet i regional plan om at videre utvikling skal knyttes til Ås sentrum.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Innsigelsene til kommuneplanens arealdel 2015–2027 for Ås kommune behandles etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd. Departementet avgjør om innsigelsene skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i kommuneplanens arealdel som finnes påkrevd. I denne saken avgjør departementet om de foreslåtte boligområdene B12 Rustadporten, B14 Askehaug gård og B15 Liahøi i så stor grad er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser at kommunens vedtak må settes til side.

Viktige nasjonale og regionale føringer
Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kongelig resolusjon av 26. september 2014. Det går fram av retningslinjene at utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. Potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. Planleggingen skal også legge til rette for tilstrekkelig boligbygging i områder med press på boligmarkedet, med vekt på gode regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Av retningslinjene punkt 4.1 går det fram at rammer for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsettes i regionale planer i samsvar med de statlige planretningslinjene.

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus ble vedtatt i fylkestinget 14. desember 2015 og i Oslo bystyre 16. desember 2015. I den regionale planen legges målet om at all trafikkvekst skal skje med sykkel, gange og kollektivtransport til grunn. Retningslinjene til planen innebærer at minimum 90 prosent av bolig- og arbeidsplassveksten i Ås kommune skal skje i tilknytning til Ås tettsted, som skal utvikles til en regional by. Ås og Ski er sammen pekt ut som et særlig innsatsområde for økt by- og næringsutvikling, og som bør legge til rette for økt vekst med ny Follobane.

I regional plan åpnes det for at inntil 10 prosent av bolig- og arbeidsplassveksten i Ås kan skje utenfor prioriterte områder, begrenset til det som er tilstrekkelig for å sikre gode og stabile bomiljøer. I disse områdene bør veksten skje innenfor allerede etablerte byggeområder, og det bør også her legges til rette for en utvikling som bygger opp under kollektivtransport, sykling og gange. Retningslinjene i planen sier videre at gangavstand bør være styrende for hvor arealutviklingen skal skje. Det anbefales i planen at gangavstand fra bolig til sentralt kollektivknutepunkt bør være under én kilometer, og for regionale byer under to kilometer.

Overordnet vurdering
Ås kommune må planlegge for en stor prosentvis økning av folketallet, fra dagens ca. 18 700 innbyggere. Etter befolkningsprognosene til SSB (middelvekstalternativet) forventes det at befolkningen øker med ca. 6000 innbyggere i planperioden, det vil si fra 2015 til 2027. Dette tilsvarer et boligbyggebehov på vel 2500 boliger i perioden, når man legger gjennomsnittlig antall personer per bolig i Akershus til grunn. I henhold til kommunens boligprogram vil det kunne bygges om lag 5000 boliger i perioden 2015–2030. Dette er uten de tre områdene med innsigelser, som er vurdert å gi 650 boliger. Arealene det er knyttet innsigelser til er derfor ikke nødvendige for at planen skal legge til rette for tilstrekkelig boligbygging.

B12 Rustadporten
Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus slår fast at Ås tettsted skal utvikles til en regional by. Dette innebærer at det bør legges vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon. Planleggingen må også bidra til å styrke sykkel og gange som transportform, med kort avstand til kollektivknutepunkt og sentrumsfunksjoner. For å få til dette, må byen planlegges "innenfra og ut" – ikke omvendt. Det foreslåtte boligområdet betyr at det legges til rette for et stort og relativt lavt utnyttet boligområde utenfor realistisk gangavstand til sentrum, og før mer sentrumsnære arealer er utnyttet. Ås kommune vil få et betydelig økt antall arbeidsplasser i fremtiden, og disse vil komme vest for sentrum. Dette tilsier at det vil være lite heldig å legge til rette for et stort boligområde i motsatt retning fra sentrum (sør-østover).

Fra midten av området er det rundt to kilometer gangavstand til Ås sentrum, og over én kilometer gangavstand til nærmeste bussholdeplass. Store deler av B12 Rustadporten ligger dermed utenfor to kilometer gangavstand fra sentralt kollektivknutepunkt, i strid med anbefalingene i den regionale planen. Området ligger heller ikke ved bussakse langs fylkesvei 152 mellom Drøbak og Ski. Det er dermed stor sannsynlighet for at området vil bli bilbasert. I konsekvensutredningen viser kommunen til at boligbebyggelse her i snitt vil generere 6,2–8,6 bilreiser per husstand per døgn. Samtidig vil området bidra til et utflytende utbyggingsmønster, som ikke gir en god tettstedsutvikling av Ås. Dette er i strid med føringene i de statlige planretningslinjene, som vektlegger utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusert transportbehov og klima- og miljøvennlige transportformer.

Kommunen utarbeider nå en områderegulering av de sentrale deler av Ås tettsted. En kartlegging av fortettingspotensialet inngår i dette arbeidet. Det går fram av de statlige planretningslinjene at potensialet for fortetting og transformasjon bør kartlegges og utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. Fortetting i eksisterende sentrum vil alltid være en mer krevende prosess enn utbygging av jomfruelige områder, derfor vil utlegging av stadig nye arealer svekke framdriften i fortettingen. Med utbygging av Follobanen må kommunen ta ansvar for å bygge opp under den statlige investeringen ved først å bygge tett rundt jernbanestasjonen. Etter departementets vurdering vil det aktuelle området vanskeliggjøre en kompakt tettstedsutvikling i Ås, og bidra til at tyngdepunktet for ny boligutvikling flyttes bort fra jernbanestasjonen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar ut fra ovennevnte vurdering innsigelsene fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens vegvesen region øst til følge. Området vil imidlertid kunne være egnet for utbygging på lengre sikt, etter at områder nærmere sentrum er tatt i bruk og videreutviklet i tråd med de overordnede føringene. Området må i så fall vurderes i en senere kommuneplanrevisjon.

B15 Liahøi
Det foreslåtte boligområdet ligger utenfor prioriterte vekstområder i regional plan, og innebærer utbygging i et helt nytt område på Nordby. Departementet vurderer at området vil medføre en uheldig tettstedsspredning, og medvirker ikke til å styrke etablerte bomiljøer. Området ligger heller ikke innenfor én kilometer fra sentralt kollektivknutepunkt. Dette gjør at området ikke bygger opp under satsingen på de regionale byene Ski og Ås. Området er derfor ikke i samsvar med retningslinjene i regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus.

Liahøi ligger nær busstopp og blant annet barne- og ungdomsskole. Busstilbudet er tilfredsstillende, med avgang hvert 15. minutt på dagtid og hver halve time morgen og kveld. Det er likevel stor sannsynlighet for at området vil bli bilbasert, da det ikke er gangavstand til viktige handels- eller tjenestetilbud (4,2 km til Vinterbrosenteret). Samtidig bidrar området til et utflytende utbyggingsmønster, som ikke gir en god tettstedsutvikling. Dette er i strid med føringene i de statlige planretningslinjene, som vektlegger utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusert transportbehov og klima- og miljøvennlige transportformer.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar ut fra ovennevnte vurdering innsigelsene fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune og Statens vegvesen region øst til følge.

B14 Askehaug gård
Det foreslåtte boligområdet ligger utenfor prioriterte vekstområder i regional plan, og er større enn det som er nødvendig for å sikre et stabilt og godt bomiljø i Nordby/Vinterbro. Området ligger heller ikke innenfor én kilometer fra sentralt kollektivknutepunkt. Dette gjør at området i utgangspunktet ikke bygger opp under satsingen på de regionale byene Ski og Ås. Området er derfor ikke i samsvar med retningslinjene i regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus.

B14 Askehaug gård ligger nær busstopp og i tilknytning til etablert boligfelt. Det er likevel sannsynlig at området vil bli bilbasert, da handels- og tjenestetilbud på Vinterbro er 1,9 km unna. Dette taler for at området er i strid med føringene i de statlige planretningslinjene, som vektlegger utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusert transportbehov og klima- og miljøvennlige transportformer. Det er imidlertid kun foreslått 50 boliger i området, og det har god arrondering inntil eksisterende boligområde. Siden det aktuelle arealet stort sett består av en masseutfylling, medfører ikke utbyggingen inngrep i dyrka jord eller andre verdifulle arealer. Departementet har også merket seg at kommunen legger vekt på at utbyggingen kan bidra positivt til transformasjon av nærliggende hytteområde og at infrastrukturen og avkjørselsforholdene forbedres.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det foreslåtte boligområdet ikke i så stor grad er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser at kommunens vedtak bør settes til side. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar ikke innsigelsene fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Akershus fylkeskommune til følge.

Vurdering etter naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i §§ 8–12 legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet som berører naturmangfold. Område B14 Askehaug gård består for det meste av et massedeponi, med noe skog i randsonen av arealet. Det er ingen naturmangfoldregistreringer i området. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget er tilstrekkelig, og at det ikke er fare for skade på naturmangfoldet som følge av utbygging i området. Ettersom det ikke åpnes for omdisponering av B12 Rustadporten og B15 Liahøi, finner departementet at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8–12 ikke kommer til anvendelse. Departementet viser for øvrig til fylkesmannens vurdering av saken i henhold til kravene i naturmangfoldloven, jf. oversendelsesbrev datert 3. mai 2016.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet område avsatt til boligbebyggelse merket B14 Askehaug gård i kommuneplanens arealdel for Ås kommune 2015–2027, i samsvar med kommunestyrets vedtak 3. februar 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner ikke områder avsatt til boligbebyggelse merket B12 Rustadporten og B15 Liahøi, og områdene videreføres som landbruks-, natur- og friluftsformål (LNF) i denne kommuneplanperioden.

Kommunen er gjort kjent med departementets vedtak ved kopi av dette brevet. Departementet forutsetter at kommunen endrer plankart og bestemmelser i samsvar med dette vedtaket. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner
 

 

Kopi:
Ås kommune
Akershus fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljødirektoratet
Riksantikvaren
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen Region øst
Statens vegvesen Vegdirektoratet