§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering - Geir Pollestad

Anmodning om habilitetsvurdering  

1.   Innleiing 

Vi viser til brev 19. oktober 2023 der LMD har bedt Lovavdelinga vurdere einskilde spørsmål om habiliteten til landbruks- og matminister Geir Pollestad som er omtalte i brev 5. oktober 2023 frå NOAH – For dyrs rettigheter (NOAH), og til seinare kontakt i saka. I det følgjande vurderer vi om Pollestad er habil til å handsame budsjettposten som gjeld stønad til organisasjonar over budsjettet til LMD. Bakgrunnen for at det er behov for ei habilitetsvurdering er at Pollestad før han blei statsråd ytra seg om spørsmålet om NOAH bør få stønad over budsjettet til LMD, og at han tidlegare har ytra seg i negative ordelag om organisasjonen.

Dei andre spørsmåla som er omtalte i brevet frå NOAH er vurderte i fråsegna vår til LMD 29. november 2023.

2.   Bakgrunn 

I brevet 5. oktober 2023 skriv NOAH mellom anna følgjande om avgjerder om stønad over budsjettet til LMD og om tidlegare ytringar frå statsråden om NOAH:

«NOAH mener Pollestad allerede har bidratt til forskjellsbehandling og misbruk av statsstøtteordningen, før han inntrådte som statsråd, i saken om NOAH. Som kjent ble NOAH strøket fra budsjettet i fjor, og Senterpartiet – med Pollestad som kanskje den sterkeste pådriveren – jobbet også for dette i flere år og betegnet det som en «seier»(…)

I 2018, i forbindelse med at Senterpartiet foreslo en endring i kriteriene for støtteordningen hos LMD, om at de som mottar støtte må «støtte opp om» norsk landbrukspolitikk og husdyrhold, uttalte Pollestad følgende i Nationen: «Den bør øremerkes organisasjoner som bygger opp under og støtter landbruket. Vår vurdering så langt er at Noah ikke oppfyller et slikt kriterium.» Han svarte videre i Dagsnytt 18 på spørsmålet «Men konkret - hva er det NOAH ikke støtter nok?»: «Jeg oppfatter at NOAH er i mot enhver type dyrehold. De skriver på sine nettsider at de er imot slakterier, jakt, de er kort og godt i mot det norsk landbruk er. Nemlig bruk av husdyr. (…) dette er et spørsmål om de skal få støtte fra LMD eller ikke. Det mener SP at de ikke skal få, fordi de er et parti (sic) som skriver at de er imot slakteri, de er imot skyting av ville dyr, de på en måte imot alt som det norske bygder, norsk landbruk og norsk distrikt er. (…) Og det er klart at de som vil bekjempe norsk landbruk - det er ikke gitt at de skal ha støtte fra landbruksdepartementet sitt budsjett» (…)

I forbindelse med NOAHs markering mot pelsdyroppdrett i 2018 uttalte Pollestad i podkasten «Stortingsgarasjen», episode 5: «(…) da jeg så at Terje Lien Aasland, min gode kollega i næringskomiteen, hadde deltatt på et NOAH arrangement, mot pelsdyr, så ble jeg rasende, hoppende, sint. Ikke fordi han og jeg har ulikt syn på pelsdyr - At han ønsker å avvikle næringa, og jeg ønsker å utvikle næringa, det er ikke det som er problemet. Men jeg har det litt vanskelig for det med NOAH. (…) Så for meg var det litt, fader meg, stiller du opp og legitimerer den gjengen her. Det hadde jeg lite sans for. Det ga jeg beskjed om. Og så sa jeg vel også at dette svekker Arbeiderpartiet sin troverdighet i landbrukspolitikken. Og det mener jeg fullt og helt, fordi vi vet at den dagen NOAH har vunnet om pels, så vil de fortsette å realisere sin misjon, om at menneske ikke skal bruke dyr. Det betyr at vi ikke skal slakte dyr, at vi ikke skal jakte dyr, og så videre. Så da måtte jeg bli sint.»

Gjentatte ganger har Pollestad uttrykt at han har et personlig engasjement for å svekke NOAH – spesielt på grunn av vårt arbeid for dyrene i kjøttindustrien. Dette personlige engasjementet er i tråd med hans personlige økonomiske interesse i den største landbaserte kjøttproduksjonen. I forbindelse med aktive forsøk på å svekke NOAH har Pollestad også gjentatte ganger ytret usannheter om NOAH: Det er grovt usant at NOAH er «imot alt som det norske bygder, norsk landbruk og norsk distrikt er», og at NOAH «vil bekjempe norsk landbruk». Tvert imot har NOAH stort engasjement for norsk bærekraftig landbruk, og er en av de mest aktive aktørene for å få norsk landbruk mer i linje med både kostråd og klimaråd fra Miljødirektoratet.»

LMD har i brevet hit ikkje kommentert framstillinga frå NOAH, og vurderinga tar i det følgjande utgangspunkt i dei ytringane som er sitert over.

I vedlegg til e-post 22. november 2023 skriv LMD følgjande om tilskotsordninga:

«Organisasjoner som melder interesse for tilskudd, blir vurdert ift om de oppfyller de kriterier departementet har lagt til grunn for tildeling av tilskudd. Blant de som anses å oppfylle kriteriene blir det så gjort en prioritering siden summen av ønsker om tilskudd overstiger det som er avsatt på potten. Departemenetet har vurdert at det er mer hensiktsmessig å tildele rettede tilskudd enn å fordele summen til alle interessenter.  Departementets prioriteringer legges så frem for Stortinget i prp 1. Det er Stortinget som fatter det endelige vedtaket om fordeling av tilskudd til organisasjoner over LMD s kapittel. Se årets informasjon på LMDs nettside.»

3.   Habilitetsvurderinga

Habilitetsreglane i forvaltningslova gjeld ifølgje § 10 «offentlige tjenestemenn». Reglane gjeld òg for statsrådar, både når dei handlar som departementssjef og som medlem av regjeringa. I denne saka synest ikkje dei absolutte inhabilitetsgrunnane som går fram av forvaltningsloven § 6 første ledd, å vere aktuelle. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderast etter § 6 andre ledd.

Føresegna i § 6 andre ledd seier at ein tenestemann er inhabil dersom det ligg føre «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Ein skal gjere ei brei, skjønnsmessig vurdering av tenestemannens tilknyting til saka og til partane i saka.  Formuleringa «egnet til» viser at det er sentralt korleis forholdet framstår utanfrå. I den konkrete vurderinga skal ein blant anna leggje vekt på om avgjerda i saka kan føre med seg «særlig fordel, tap eller ulempe» for tenestemannen sjølv eller nokon han har «nær personlig tilknytning til». Vurderinga må gjerast i lys av dei omsyna som ligg til grunn for regelen, nemleg å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68. 

Lovavdelinga har i einskilde saker vurdert kva det har å seie i habilitetsvurderinga at ein statsråd har uttalt seg til fordel for eit konkret utfall i ei forvaltningssak før han eller ho blei statsråd. Vi viser til brev 5. juni 2012 til Miljødepartementet (JDLOV-2012-3386) om dåverande miljøminister Solhjell. I saka vurderte vi om statsråden var habil til å handsame ei sak om gruve- og fjorddeponi i Førdefjorden som følgje av hans særlege engasjement i saka før han tiltredde. I saka uttalte vi:

«Etter vårt syn skal det svært mye til før en statsråds engasjement i en sak til fordel for et bestemt standpunkt, basert på et bestemt politisk syn eller bestemte politiske avveininger, kan føre til at han blir inhabil, så lenge det ikke er grunn til å tro at dette også er utslag av en personlig særinteresse i saken (sml. Rt-1996-64). Et slikt engasjement er en legitim del av politisk oppnevnte tjenestemenns virke. Dette gjelder som utgangspunkt også i enkeltsaker av den typen som det her er tale om. Vi kan ikke se noe i de utsagnene som er nevnt i brevet hit eller i vedleggene, som kan gi grunnlag for inhabilitet. Vi tilføyer at det kan være større grunn til forsiktighet i enkelte andre sakstyper, for eksempel visse saker om særlig tyngende inngrep overfor den enkelte som reiser mer grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål. I vurderingen kan det også ha betydning på hvilket tidspunkt en meningsytring om saken er avgitt, jf. nedenfor.»

Vi viser òg til vårt brev til LMD 19. oktober 2023 (JDLOV-2023-3930) der vi vurderte om landbruks- og matministeren var habil til å handsame ei klagesak i departementet etter å ha ytra seg om saka i media før han blei statsråd. I brevet skriv vi mellom anna:

«Innholdet i og karakteren av uttalelsene vil ha betydning for vurderingen av om en statsråds uttalelse om en konkret sak er «egnet til å svekke tillitt til» statsrådens «upartiskhet» i behandlingen av saken. Som fremhevet over er det lagt til grunn at det skal mindre til før inhabilitet inntrer ved uttalelser om individuelle saker med betydning for enkeltindivider.»

Også i juridisk teori er det lagt til grunn at det skal mykje til før eit særleg engasjement fører til inhabilitet når det ikkje er tale om ei personleg særinteresse. Vi viser til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 310:

«En folkevalgt blir ikke inhabil fordi hans partipolitiske eller samfunnspolitiske syn må antas å påvirke hans bedømmelse av den konkrete sak til behandling.

Saker som skal avgjøres av kommunestyre og formannskap vil kunne bero på overveielser av politisk, religiøs eller etisk karakter. Slik vil det være f.eks. i saker om skjenkebevilling og i enkelte konsesjonssaker der det etter forholdene kan være spørsmål om en virksomhet bør drives av kommunen eller av private. Den enkeltes stemmegivning vil ofte med stor sannsynlighet kunne forutsees på bakgrunn av vedkommendes politiske oppfatning eller organisasjons- eller partitilhørighet. I tråd med de generelle synspunkter om interesserepresentasjon drøftet foran punkt 4.4, må det likevel være klart at vedkommende ikke av denne grunn blir inhabil, sml. Justisdepartementets veiledningsbrosjyre om forvaltningsloven fra 1970 på s. 9.

Vi ser ofte at en kommunepolitiker aktivt også har engasjert seg i en sak uten at sakens utfall får noen personlig betydning for ham selv, hans slektninger e.l. Hans interesse kan være distriktspolitisk, sosialpolitisk eller rett og slett å «slå politisk mynt» på den aktuelle sak. Det kan være mindre heldig at vedkommende direkte og aktivt reiser kritikk og lager en aksjon mot en privat part – f.eks. en som søker en stilling, sml. nedenfor punkt 12.2.5 og 19.0.5. Heller ikke et slikt engasjement i saken på forhånd vil normalt gjøre vedkommende inhabil – f.eks. når saken skal avgjøres av kommunestyret hvor han er medlem.

Anderledes kan det bli der utfallet av saken vil få direkte betydning for ham selv eller noen han har tilknytning til. ...»

Vi viser i denne samanhengen også til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (12. utg. 2022) s. 225:

«Så lenge de som er valgt eller oppnevnt på politisk grunnlag til f.eks. kommunestyre eller fylkesting, holder seg til hensyn som er saklige etter vedkommende lov [...], kan de fremme sine politiske mål. De blir selvsagt ikke inhabile selv om standpunktet til en sak kan bli bestemt av politiske holdninger eller programmer.»

Eckhoff/Smith presiserer at det kan stille seg annleis «dersom personen har gitt uttrykk for sterke meninger om utfallet av en bestemt sak, f.eks. ved å delta i en offentlig kampanje for eller imot et standpunkt».

Sjølv om Frihagen og Eckhoff/Smith særleg nemner kommunepolitikarar, er synspunkta av interesse også med sikte på statsrådar.

Etter vårt syn har ytringane som er sitert frå Nationen og Dagsnytt 18 ikkje eit innhald eller ein karakter som kan føre med seg inhabilitet i forvaltningssaka. Det dreier seg om ytringar som gjev uttrykk for eit politisk syn om kven som bør få stønad frå LMD. Etter vårt syn skal det svært mykje til før eit slikt engasjement frå ein statsråd til fordel for eit bestemt standpunkt kan føre til inhabilitet så framt det ikkje er grunn til å tru at dette også kjem av ei personleg særinteresse i saka, jf. JDLOV-2012-3386. Ein kan etter vårt syn ikkje leggje til grunn, slik NOAH synest å meine, at Pollestad har ei personleg særinteresse i avgjerder om stønad til dyrevernorganisasjonar sjølv om familien hans driv med kyllingproduksjon. Ei avgjerd om å gje eller ikkje gje stønad til NOAH eller andre organisasjonar vil ikkje ha nokre direkte konsekvensar for statsråden eller familien hans. Eventuelle indirekte konsekvensar – i den grad dei i det heile tatt vil kunne oppstå – vil vere utprega avleia og usikre. Vi viser vidare til at statsråden i Nationen og Dagsnytt 18, samstundes som at han peiker på forhold han meiner taler mot at NOAH skal få stønad, også bruker meir forsiktige formuleringar som «vår vurdering så langt» og «det er ikkje gitt at de skal ha støtte». Vi kan ikkje sjå at det er noko i desse ytringane som kan føre til inhabilitet.

Ytringane i podkasten Stortingsgarasjen er av ein noko anna karakter. Til forskjell frå ytringane i Nationen og Dagsnytt 18, gjeld ytringane i podkasten ikkje direkte spørsmålet om NOAH bør få stønad over budsjettet til LMD. Dette er dermed i mindre grad eit døme på tidlegare politisk engasjement til fordel for eit bestemt utfall i ei sak. I staden kan einskilde av dei siterte ytringane truleg utanfrå bli oppfatta som eit uttrykk for ein viss motvilje mot organisasjonen.

Det er lagt til grunn at det generelt er ein høg terskel for inhabilitet som følgje av motvilje eller motsetningsforhold med nokon som blir påverka av ei forvaltningssak. Som utgangspunkt er det berre eit skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg sjølv fører til inhabilitet, og ei viss personleg motvilje er ikkje vurdert som tilstrekkeleg, sjå til dømes vår fråsegn i brev 4. januar 2023 til Utenriksdepartementet (Saksnr. 22/6414). I teorien er det som døme på omstende som kan føre til inhabilitet mellom anna vist til  «de mer ukontrollerte motsetningsforhold, der de det gjelder opptrer uhøvisk og usivilisert overfor hverandre med konsekvent baktaling, utveksling av skjellsord mv.» (Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, (2011) s. 186) og til «gjensidig grove beskyldninger», «bruk av skjellsord e.l.» (Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 236). Frihagen omtalar òg inhabilitet som følgje av at ein tenestemann offentleg har ytra seg kritisk om ein part i ei forvaltningssak, sjå s. 236-237, der det er lagt til grunn at ein tenestemann etter omstenda vil kunne bli inhabil som følgje av ei slik ytring, og at inhabilitet særleg vil vere aktuelt der ytringa «har skjedd i en særlig skarp form og på en uakseptabel måte er gitt bred spredning». Det er uklart for oss om LMD legg til grunn at organisasjonar som melder interesse for å få stønad, er partar i saka i departementet eller ikkje. Me går uansett ut frå at det ikkje kan vere avgjerande for habilitetsspørsmålet om organisasjonen formelt er part i saka.

Einskilde av ytringane i Stortingsgarasjen vil nok kunne bli oppfatta som noko usaklege og som eit uttrykk for ein viss generell motvilje mot NOAH. Ein kan likevel diskutere om det er tale om ytringar med ei særleg skarp form, eller som gir uttrykk for ein motvilje av ein slik grad at det kan føre til inhabilitet. På bakgrunn av den informasjonen vi har fått, sjå punkt 2, er det vår vurdering at ytringane i podkasten ikkje overstig terskelen for ytringar som fører med seg inhabilitet. I tillegg til innhaldet i ytringane legg vi vekt på at konteksten synest å vere ei omtale av usemje om landbrukspolitikk. I ein slik kontekst må det etter vårt syn vere ein høg terskel for inhabilitet, sjølv om ytringane isolert sett kan oppfattast å ha eit noko usakleg preg. Vi legg òg ei viss vekt på at ytringane er frå 2018, om lag fem år før Pollestad blei statsråd. Vi har ikkje motteke informasjon om liknande ytringar frå statsråden etter 2018.  

I vurderinga av ytringane i Stortingsgarasjen legg vi vidare vekt på karakteren til saka i departementet. Som det går fram i sitata over, kan det vere grunn til å vere meir forsiktig i habilitetsvurderinga i individuelle saker som råkar enkeltindivid, og særleg i saker som reiser meir grunnleggande rettstryggleikspørsmål. Eit slikt omsyn gjer seg i mindre grad gjeldande når det som her er tale om å leggje fram eit forslag om fordeling av midlar i statsbudsjettet, som Stortinget deretter skal vedta.

Det går fram i forvaltningsloven § 6 andre ledd andre punktum at ein i habilitetsvurderinga skal leggje vekt på om «ugildhetsinnsigelse er reist av en part». Også innvendingar frå andre enn dei med formell partsstatus kan vere relevante, så framt dei har ei nokolunde klar tilknyting til saka, sjå Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 215. Vi legg i vår vurdering ei viss vekt på at NOAH har kome med ei innvending mot habiliteten til Pollestad. Etter ei samla vurdering meiner vi likevel at dei siterte ytringane ikkje utgjer «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til statsrådens «upartiskhet» ved handsaminga av forvaltningssaka.