§ 29-2 - Om kommunen kan benytte presedens som begrunnelse for avslag

Vi viser til din e-post datert 8. august 2019 der du stiller spørsmål om presedens kan være begrunnelse for avslag etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-2 om visuelle kvaliteter.

Departementet tar ikke stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Kommunen kan ikke avslå søknader etter pbl. § 29-2 med presedens som eneste begrunnelse. Imidlertid kan kommunen vurdere tiltaket i sammenheng med sine bygde omgivelser. Dette betyr at kommunen i vurderingen for eksempel kan legge vekt på om tiltaket medfører at området mister sitt helhetlige preg.

Departementets vurdering og begrunnelse

1. § 29-2 oppstiller krav til vurderingen av visuelle kvaliteter

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-2 gir to hovedelementer for vurderingen av hva som er god visuell kvalitet. Tiltaket skal både ha gode visuelle kvaliteter i seg selv, og i forhold til omgivelsene. Tiltaket må oppfylle begge kriterier. Det betyr at ett og samme hus kan være akseptabelt i et utbyggingsmiljø, men må avslås i et annet. Kravet til god visuell kvalitet skal også tolkes med tanke på tiltakets størrelse og synlighet. Når byggverket i seg selv skal vurderes, må det ses hen til byggets utforming med volum, dimensjonering og formuttrykk, samt materialbruk og fargevalg.

Pbl. § 29-2 stiller også krav om at byggverkets utforming må harmonere med omgivelsene. Dette gjelder både naturgitte omgivelser som for eksempel eksisterende terreng, vegetasjon og tomtestruktur, samt bygde omgivelser der faktorer som volum, form, materiale og farger hører med i vurderingen. I byggesaksbehandlingen må det derfor foretas en vurdering av omkringliggende bebyggelse.

2. Vedtak om avslag etter pbl. § 29-2 må begrunnes godt

Pbl. § 29-2 er en selvstendig avslagsgrunn. Det betyr at kommunen kan nekte å gi tillatelse til et tiltak av rent estetiske grunner, selv om tiltaket oppfyller alle andre krav. Dersom kommunen mener at et omsøkt tiltak mangler visuelle kvaliteter, bør kommunen ta opp saken med søkeren og gi veiledning om hvordan kravet kan oppfylles. Dette er lagt til grunn i flere uttalelser fra Sivilombudsmannen^[1].

Hvis kommunen mener det er grunnlag for å avslå et tiltak, må vedtaket begrunnes. En avgjørelse om å avslå en søknad etter plan- og bygningsloven, er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Dette innebærer at reglene for begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 gjelder.

Kravet til en god begrunnelse er gitt primært av hensyn til de private parter i saken. Det vil ofte være lettere å forstå og akseptere et vedtak som gir en klar framstilling av premissene for resultatet og bygger på en klar og entydig praksis. Ved en eventuell klage, vil det dessuten være lettere for klageorganet å prøve vedtaket dersom skjønnsvurderingen er godt gjort rede for i begrunnelsen. Begrunnelsen kan også være til hjelp for kommunen i senere saker, ved at kommunen kan se hen til tidligere vurderinger. Dermed kan det over tid etableres en fastere praksis i slike saker.

3. Kan kommunen avslå søknader etter § 29-2 med presedens som begrunnelse?

Spørsmålet er om kommunen kan begrunne et avslag etter pbl. § 29-2 med at tillatelse til det konkrete tiltaket vil skape presedens.

Et vedtak om avslag etter pbl. § 29-2 bør som nevnt ha en god begrunnelse. En lovlig begrunnelse skal inneholde hvilke fakta kommunen legger til grunn, og hvilke momenter som er tillagt vekt ved vurderingen av disse. Det bør foreligge en beskrivelse av tiltaket, og av hvilke elementer som medfører at det ikke oppfyller kravene i pbl. § 29-2. Dersom tiltaket ikke er tilpasset omgivelsene, må også omgivelsene beskrives.

Departementet viser til at vurderingen av visuelle kvaliteter skal gjøres opp mot de eksisterende omgivelsene. Dersom kommunen kommer frem til at tiltaket i seg selv og i forhold til sine omgivelser har gode visuelle kvaliteter etter pbl. § 29-2, skal søknaden innvilges. I et område med homogen bebyggelse vil et bygg som bryter med de omkringliggende bygg, lettere kunne rammes av pbl. § 29-2 enn i et område med blandet bebyggelse. Det følger av forarbeidene at det ikke kreves at bygget skal være helt likt sine bygde omgivelser, også kontraster kan være positive, men avvikene må fremstå som faglig begrunnede valg framfor tilfeldig utforming.^[2] Hvis kommunen har særskilte planbestemmelser om visuelle kvaliteter, vil disse kunne gi et godt vurderingsgrunnlag og styrket hjemmel for avslag.

Vurderingen av hva som er god og dårlig estetisk utforming vil være skjønnspreget. Det er derfor av stor betydning at kommunale bygningsmyndigheter og politikere har et gjennomtenkt og faglig begrunnet forhold til hvilken estetisk utvikling som er ønskelig i kommunen.

Slik departementet ser det, kan ikke kommunen avslå søknader etter pbl. § 29-2 med presedens som eneste begrunnelse. Konsekvensen av en slik praksis vil være at kommunen regulerer utviklingen i et område gjennom enkeltvedtak. Dersom kommunen ønsker å gi retningslinjer for visuelle kvaliteter eller andre hensyn, må dette gjøres i reguleringsplanen. Kommunen kan likevel vurdere tiltaket i sammenheng med sine bygde omgivelser. Dette betyr at kommunen i vurderingen for eksempel kan legge vekt på om tiltaket medfører at området mister sitt helhetlige preg.

Vi håper denne informasjonen er til nytte og gir svar på spørsmålet ditt. Ytterligere veiledning om bestemmelsen finnes i Rundskriv H-7/97^[3] og i veileder om estetikk i plan- og byggesaker^[4]. Både rundskriv og veileder er utarbeidet til tidligere bestemmelse om visuelle kvaliteter i plan- og bygningsloven av 1985, men vil i mange tilfeller fortsatt være aktuell ved vurdering av visuelle kvaliteter etter pbl. § 29-2.

 

 

^[1] Se bl.a. Sivilombudsmannens årsmelding 1977 s. 108 (Somb-1977-48).

^[2] Se Ot. prp nr 45 Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (2007-2008) s 342

^[3] http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/dok/rundskriv/1997/rundskriv-h-0797.html?id=108136

^[4] http://www.regjeringen.no/nb/dep/kld/dok/veiledninger/1997/t-1179-estetikk-i-plan-og-byggesaker-.html?id=87432