§ 27-2 Lovlighetskontroll av vedtak om innsyn

Brevdato: 7. januar 2022

Svar på spørsmål om lovlighetskontroll

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til e-post 24. november 2021 fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark ved Jan-Peder Andreassen med flere spørsmål knyttet til kommuneloven. Videre viser vi etterfølgende korrespondanse, senest e-poster 22. desember 2021 med ønske om snarlig svar på ett av spørsmålene.

I e-posten vises det til en pågående sak hvor det er krevd lovlighetskontroll av et kommunestyres vedtak om å gi innsyn etter offentlighetsloven. Dere har mottatt krav om lovlighetskontroll, og vedtatt utsatt iverksettelse til det er avklart om det er adgang til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelsen om å gi innsyn i en rapport. Spørsmålet er om en slik avgjørelse kan være gjenstand for lovlighetskontroll, eller om vedtaket om å gi innsyn må anses som en prosessledende avgjørelse.

Etter kommuneloven § 27-2 første ledd bokstav a kan "endelige vedtak som er truffet av et folkevalgt organ" være gjenstand for lovlighetskontroll. Videre er det i § 27-2 andre ledd bokstav a presisert at "andre prosessledende avgjørelser" enn vedtak om inhabilitet og åpne eller lukkete møter ikke kan kontrolleres.

Det er på det rene at et avslag på krav om innsyn etter offentlighetsloven ikke anses være enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, se blant annet NOU 2003: 30 side 235. Det er også på det rene at kommunelovens definisjon av 'vedtak' i § 27-1 er videre enn det som følger av forvaltningsloven, og at det kan foretas lovlighetskontroll av avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, se blant annet Prop. 46 L (2017–2018) punkt 27.1.4.

Det avgjørende er dermed hvorvidt den aktuelle avgjørelsen må sies å være et "endelig vedtak", dvs. kommunens endelige befatning med den aktuelle saken. I Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) på side 33 om tilsvarende bestemmelse i den forrige kommuneloven uttalte departementet følgende:

"Ved vurderingen av om det er tale om en avgjørelse i kommunelovens forstand, må det være bestemmende hvilke rettsvirkninger denne har. Spørsmålet om det foreligger en avgjørelse, må vurderes helt konkret i hver sak. Departementets utgangspunkt er at det er den endelige avgjørelsen i saken som er gjenstand for kontroll, det vil si avgjørelsen som avslutter saken."

Departementet mener at behandlingen av et innsynskrav fra allmennheten etter offentlighetsloven hos en kommune i denne forbindelse må kunne regnes som en egen sak. En avgjørelse om allmennheten skal gis innsyn i et dokument vil avslutte innsynssaken, og har ingen direkte påvirkning eller betydning for den underliggende saken som dokumentet er en del av. Avgjørelsen om innsyn skal gis, har derfor et mindre "prosessuelt" preg enn hvis det gjelder innsyn til parter i løpende saker. Innsynskravet kan også komme lenge etter at den underliggende saken er avgjort, hvilket vil gjøre det mindre naturlig å si at avgjørelsen om det skal gis innsyn er en prosessuell avgjørelse.

Avgjørelsen om innsyn skal gis eller ikke, må også anses være bestemmende for allmennhetens rett til å se det aktuelle dokumentet etter offentlighetsloven § 3. Utgangspunktet er at alle dokumenter i en kommune er offentlige, så lenge det ikke er hjemmel i lov eller forskrift for å unnta dokumentet fra offentligheten. Et avslag vil derfor være den endelige avgjørelsen som avslutter innsynssaken og bestemmende for retten til å se det aktuelle dokumentet. Denne avgjørelsen bør også kunne være gjenstand for kontroll, herunder lovlighetskontroll etter kommuneloven. Hensynet til kontroll synes være noe av bakgrunnen for at det er innført klagerett på avslag på innsyn etter offentlighetsloven, se NOU 2003: 30 side 239.

Offentlighetsloven § 32 gir imidlertid kun rett til å klage over avslag på innsyn, og det er ikke adgang til å klage over at det er gitt innsyn. I forarbeidene til offentlighetsloven fremheves det at det kan være gode grunner for å innføre en klagerett når det gis innsyn, men at det kan være praktisk vanskelig å gjennomføre i praksis med varsling av de som har interesse og at skaden allerede kan ha skjedd, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 104.

Departementet ser at dette også er hensyn som taler mot lovlighetskontroll av avgjørelser om å gi innsyn, men mener disse motforestillingene ikke er like tungtveiende når det gjelder lovlighetskontroll som ved klage. Lovlighetskontroller etter kommuneloven § 27-1 er en måte for at mindretallet i kommunestyret kan få en ekstern vurdering av om kommunens avgjørelser er lovlige, og om de har håndtert loven riktig. Den muligheten bør gjelde både avgjørelser om å avslå innsyn og om å gi innsyn.

Departementet antar også at de fleste avgjørelser om å gi innsyn ikke vil være særlig egnet for å bringe inn for lovlighetskontroll. Et unntak her vil typisk være om det er gitt innsyn i et dokument i strid med taushetspliktbestemmelser hvor kommunene har en plikt til å unnta opplysninger fra offentligheten. Ettersom saksdokumenter i utgangspunktet er offentlige, og kommunenes adgang til å unnta opplysninger og dokumenter i stor grad er basert på skjønn og "kan-bestemmelser", vil det sjeldent være grunnlag for å fastslå at en avgjørelse om å gi innsyn har et ulovlig innhold, jf. § 27-3 første ledd bokstav a.

Departementet mener at hensynene bak lovlighetskontrollinstituttet taler for at det også skal være adgang til å kreve lovlighetskontroll av kommunens avgjørelse om å gi innsyn. På den måten kan de folkevalgte få en ekstern vurdering av om kommunen har behandlet en sak på en lovlig måte, f.eks. om det har vært gitt innsyn i taushetsbelagte opplysninger i strid med offentlighetslovens bestemmelser.

Konklusjon

I de tilfellene hvor kommunen behandler et krav om innsyn fra allmennheten etter offentlighetslovens regler, mener departementet at kommunens avgjørelse i innsynssaken må kunne anses som et endelig vedtak etter § 27-2 første ledd bokstav a. Det vil derfor være adgang til å lovlighetskontrollere slike avgjørelser. 

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Edvard Thorolf Aspelund
seniorrådgiver