§ 14-19: Godkjenning av rammevedtak

Brevdato: 7. februar 2024

Søknad om godkjenning av garantivedtak for kommunal garantiordning - Stavanger kommune

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til brev 10. august 2023 fra Statsforvalteren i Rogaland. I brevet oversendes Stavanger kommunes søknad om godkjenning av garantivedtak for en kommunal garantiordning rettet mot privatpersoner til departementet ettersom saken anses å være av prinsipiell betydning, jf. forskrift 30. august 2019 nr. 1096 kapittel VII andre ledd første punktum.

Vi beklager at det har tatt tid å gi tilbakemelding.

Sakens bakgrunn

Stavanger bystyre har i sak 46/2023 vedtatt at kommunen «garanterer med simple kausjoner for et samlet lånevolum på inntil kr 40,0 mill. som privatpersoner tar opp for finansiering av primærbolig i Stavanger kommune. Innenfor retningslinjene for kommunens garantiordning for egenkapital, innvilges garanti for låntakere som tilfredsstiller søknadskriteriene som gjelder på søknadstidspunktet».

Det ble videre vedtatt flere rammer for varighet og beløp for garantiene til de enkelte privatpersonene. Blant annet ble det fastsatt at «Garantiene gjelder den tilleggssikkerheten som er nødvendig for å dekke inntil 15 % av den enkelte låntakers hovedstol, inntil maksimalbeløpet som framgår av søknadskriteriene på søknadstidspunktet.» og at «Garantien som stilles for den enkelte låntaker reduseres i takt med nedbetalingen på lånet og opphører så snart belåningsgrad er lavere enn 85 %, eller senest etter 5 år, med tillegg av 2 år, jf. garantiforskriften § 3.» Det ble samtidig vedtatt at «Kommunedirektøren gis fullmakt til å inngå garantiavtalene basert på forutsetningene i garantivedtaket» og til å «detaljere søknadskriterier og innretning av ordningen i tråd med de føringer som følger av saken».

Kommunen la til grunn at vedtaket må godkjennes av departementet.

Regelverket

Problemstillingen som departementet har vurdert, er om denne typen vedtak, der kommunestyret vedtar en garantiordning som gir kommunedirektøren myndighet til å etablere mange små garantier etter delegert fullmakt, skal godkjennes av departementet (statsforvalteren for kommunale vedtak). Spørsmålet er om et slikt vedtak som kommunen har truffet er et vedtak etter kommuneloven § 14-19 første ledd andre punktum.

Kommuneloven § 14-19 første ledd andre punktum lyder:

«Et tilsagn om kausjon eller annen økonomisk garanti som en kommune eller fylkeskommune stiller for virksomhet som drives av andre enn kommunen eller fylkeskommunen selv, er bare gyldig hvis vedtaket om å stille garantien er godkjent av departementet.»

Bestemmelsen innebærer at et vedtak om kausjon skal godkjennes av departementet for at vedtaket skal være gyldig. Kravet om godkjenning av vedtak om å stille garanti bygger på at departementet skal gjøre en vurdering av om garantien er økonomisk forsvarlig, jf. Prop. 46 L (2017-2018) side 228. Bestemmelsen presiserer også at et garantitilsagn til en bestemt tredjeperson bare vil være avtalerettslig gyldig hvis garantien er godkjent av departementet, jf. Prop. 46 L (2017-2018) side 395.

Garantier for små beløp er etter § 14-19 andre ledd unntatt fra kravet om godkjenning. Unntaket bygger på at godkjenningsordningen kun skal gjelde for garantier av en viss økonomisk betydning. Tersklene for hva som er små beløp er fastsatt i forskrift om garantier og finans- og gjeldsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner § 4. Etter departementets veileder til garanti- og finansforskriften side 9 skal flere små garantier til samme formål regnes som én garanti, dvs. er underlagt kravet om godkjenning hvis garantiene samlet overstiger beløpsgrensen. For Stavanger kommune er beløpsgrensen 10 mill. kroner, slik at det kun er garantivedtak over dette beløpet som er underlagt kravet om godkjenning.

Departementets vurderinger

Skal vedtaket godkjennes?

Departementet viser til at det må skilles mellom vedtak om å stille garantier som innebærer at kommunen bindes overfor tredjepart («garantivedtak»), og vedtak som gir underordnet organ fullmakt til å treffe bindende garantivedtak («delegeringsvedtak»). Det er klart at vedtak som binder kommunen overfor en bestemt tredjeperson («garantivedtak»), faller inn under godkjenningskravet så fremt garantibeløpet ikke er under terskelverdiene for hva som krever statlig godkjenning. Delegeringsvedtak, som altså i seg selv ikke binder kommunen overfor en bestemt tredjeperson, men gir andre i kommunen fullmakt til å treffe konkrete vedtak om garantier, faller som det klare utgangspunkt utenfor det som skal godkjennes etter § 14-19 første ledd.

I den aktuelle saken er det truffet et delegeringsvedtak i den forstand at bystyret har gitt kommunedirektøren fullmakt til å stille konkrete garantier overfor enkeltpersoner etter søknad. Den enkelte garanti vil hver for seg være under terskelen for hva som skal godkjennes. Bystyrets vedtak innebærer samtidig at det skal etableres en søknadsbasert garantiordning for et gitt formål (her: privatpersoner som tar opp lån til primærbolig). Ordningen gjelder overfor en avgrenset krets av personer (her: låntakere som tilfredsstiller søknadskriteriene), innenfor gitte økonomiske rammer for den enkelte garanti (her: inntil 15 % av låntakers hovedstol, men ikke over et maksbeløp som ikke er fastsatt enda), og innenfor en samlet øvre ramme (her: et samlet lånevolum på 40 mill. kroner). Den enkelte garanti (garantitilsagn/-avtale) som skal gis av kommunedirektøren, kan bare stilles innenfor disse rammene. Vedtaket kan således betegnes som et «rammevedtak» i den forstand at det skal etableres en bestemt og innrammet garantiordning for en rekke små enkeltgarantier under terskelen for små beløp, og som kommunedirektøren skal gjennomføre etter delegert fullmakt. Spørsmålet er som nevnt ovenfor om slike rammevedtak for etablering av mange små garantier etter delegert fullmakt er underlagt godkjenningskravet i § 14-19 første ledd andre punktum, selv om vedtaket i seg selv ikke binder kommunen overfor bestemte personer.

Lovens ordlyd er naturlig å lese slik at det er vedtak i den enkelte sak (den enkelte garantistillelsen) som er underlagt godkjenningskravet (jf. «et tilsagn» og «vedtaket»). Denne forståelsen underbygges av at det som utgangspunkt er ved godkjenning av den enkelte garantistillelsen at departementet kan etterprøve risikoen og lovligheten av en konkret garanti (enkeltdisposisjoner) før kommunen blir rettslig bundet. Dette gjelder bare så lenge det er snakk om garantier som er over terskelen for små beløp, siden små garantier er unntatt fra godkjenningskravet.

På den annen side skiller ordlyden og forarbeidene mellom begrepet tilsagn og begrepet vedtak. Det gjør det naturlig å legge til grunn at loven nettopp tar høyde for at det er et skille mellom vedtak som gir hjemmel for å etablere en garantiforpliktelse, og tilsagn (garantierklæring, garantiavtale) som i etterkant etablerer selve forpliktelsen overfor en bestemt part. Overført til denne konkrete saken, gir bystyrets rammevedtak hjemmelen for å treffe bindende tilsagn, mens kommunedirektøren i etterkant gir bindende tilsagn. Lest på denne måten, vil et rammevedtak som i saken her kunne falle inn under vedtak som skal godkjennes.

At rammevedtak for etablering av mange små garantier som til sammen blir over terskelen, bør være gjenstand for godkjenning, underbygges av at små garantier hver for seg er unntatt kravet om godkjenning, samtidig som summen av en rekke små enkeltgarantier kan innebære garantiforpliktelser for kommunen som er langt over grensen for små beløp. Departementet viser til at kjernen i godkjenningsordningen er statlig kontroll med den økonomiske forsvarligheten av å ta på seg garantiansvar. Når det etableres en garantiordning med rammer for en rekke små enkeltgarantier vil de sentrale i momentene i en forsvarlighetsvurdering (om det er vesentlig økonomisk risiko for kommunen) primært måtte knytte seg til mer overordnete forhold (i saken her den makroøkonomiske utviklingen, utviklingen i boligmarkedet mv.), snarere enn risikoen ved den enkelte garanti. Formålet med godkjenningsordningen tilsier altså etter departementets vurdering at et rammevedtak som etablerer grunnlag for og innebærer at det skal gis flere små enkelttilsagn, som hver for seg er under forskriftens beløpsterskel, men samlet sett over terskelen, er et vedtak som må anses som vedtak etter kommuneloven § 14-19 første ledd andre punktum som skal godkjennes.

At flere små garantier må sees i sammenheng og kan bli underlagt krav om godkjenning, har departementet som nevnt lagt til grunn i departementets veileder til garanti- og finansforskriften § 4, hvor det er omtalt at hvis det gis flere små garantier til samme formål med sikte på at enkeltgarantiene hver for seg kommer under beløpsgrensen, må garantiene regnes som én og være underlagt kravet om godkjenning hvis garantiene samlet overstiger beløpsgrensen. Det samme må etter departementets vurdering gjelde dersom det vedtas en garantiordning hvor det gis flere små garantier med samme formål til ulike tredjepersoner som samlet kommer over beløpsgrensen.

Departementet har ut fra dette kommet til at et rammevedtak som gir grunnlag for at det etter delegert fullmakt gis en rekke små enkelttilsagn under forskriftens terskel for små beløp, skal vedtaket godkjennes etter § 14-19 første ledd andre punktum. Dette gjelder likevel ikke dersom et slikt rammevedtak har en øvre ramme for en sum av enkeltgarantier som ligger under grensen for små beløp. I slike tilfeller skal vedtaket ikke godkjennes, jf. § 14-19 andre ledd.

Konsekvenser av en ev. godkjenning

Departementets vurdering er videre at i de tilfellene et rammevedtak for en rekke små enkelttilsagn under beløpsterskelen er godkjent, krever ikke de konkrete garantistillelsene overfor privatpersonene som får innvilget søknaden, egen særskilt godkjenning for at de enkelte garantitilsagnene skal være gyldige.

Selv om de enkelte garantivedtakene/-tilsagnene ikke underlegges godkjenning hver for seg, må det enkelte vedtak/tilsagn likevel oppfylle innholdskravene slik de er gitt i forskriften § 2. Siden det enkelte vedtak/tilsagn er regnet som forhåndsgodkjent gjennom godkjenningen av rammevedtaket, er departementets vurdering at kravet i forskriften § 2 femte ledd ikke kommer til anvendelse. I stedet antar departementet at det vil være formålstjenlig at det enkelte tilsagn inneholder en opplysning om at tilsagnet er gitt under godkjenning av rammevedtaket.

Det videre spørsmålet er hvordan denne konkrete saken skal behandles. Etter departementets vurdering må bystyrets vedtak i sak 46/2023 regnes som et vedtak som krever godkjenning etter § 14-19 første ledd andre punktum. En godkjenning vil altså være en forutsetning for at de enkelte garantitilsagnene (som hver for seg er under beløpsgrensen) som gis av kommunedirektøren etter delegert fullmakt, vil være avtalerettslig gyldige.

Vurderingene og en eventuell godkjenning av kommunens vedtak i denne saken anses ikke være spørsmål av prinsipiell art, og er noe statsforvalteren selv må vurdere. Saken sendes derfor tilbake for videre oppfølging.

Med hilsen

Bent Devik (e.f.)
fagdirektør

Hina Ilyas
utredningsleder