§§ 97 og 105 - Grunnloven og lovbestemt plikt til tilrettelegging av gratis parkering for enkelte grupper

Grunnloven og lovbestemt plikt til tilrettelegging av gratis parkering for enkelte grupper

1. Innledning
Vi viser til brev fra Samferdselsdepartementet 25. august 2008. Det anmodes der om en vurdering av om det overfor private kan innføres lovbestemt plikt til å legge særskilt til rette for parkering og betalingsfritak for visse grupper (forflytningshemmede og eventuelt brukere av el-biler) uten at det gis særskilt kompensasjon for dette. Det er i henvendelsen hit vist til Grunnloven §§ 97 og 105.

Bakgrunnen for henvendelsen er en rapport fremlagt av en arbeidsgruppe nedsatt av Samferdselsdepartementet (SD), med tittelen ”Ny felles parkeringsregulering?”. Et av forslagene i rapporten er at alle forflytningshemmede med kommunalt utstedte parkeringstillatelser skal gis fritak fra betalingsplikt på alle offentlig tilgjengelige parkeringsplasser, også de som er privat drevet. I tillegg skal en viss andel plasser legges særskilt til rette for forflytningshemmede og reserveres særskilt for dem. Tilsvarende rettigheter vurderes også lovfestet for brukere av el-biler, likevel slik at det her trolig i mindre grad blir spørsmål om særskilte tilpasninger.

Det er i brevet hit opplyst at grunneieren ofte overlater driften av sitt parkeringsområde til en operatør. Forholdet mellom grunneieren og den som står for driften, reguleres i avtale, som også vil omfatte vederlaget. I brevet et det pekt på at innføring av betalingsfritak for enkeltgrupper vil kunne gripe inn i bestemmelser eller forutsetninger i slike avtaler, blant annet knyttet til vederlaget.

2. Grunnloven § 105
I det foreliggende tilfellet er det ikke spørsmål om eiendommene som helhet skal avstås på en slik måte at Grunnloven § 105 av den grunn kommer direkte til anvendelse.

Det er videre slik at de elementer av (negativ) rådighetsinnskrenkning som ligger i forslaget, åpenbart ikke er av slik karakter at de kan gi grunnlag for erstatning etter analogi fra Grunnloven § 105.

Det som særpreger tilfellet her, er at visse persongrupper i et nærmere avgrenset omfang gis rett til fri benyttelse av privat eiendom, og da slik at eieren har plikt til å legge til rette for denne bruken. Det at visse personer – for begrenset eller ubestemt tid – gjennom lov og uten rettighetshaverens samtykke gis tillatelse til bruk av andres private eiendom, faller som utgangspunkt inn under Grunnloven § 105. Dette gjelder imidlertid ikke ubetinget. Castberg, Norges statsforfatning (3. utg. 1964) bind II s. 260 skriver (kursivert her):

”Selv om et påbud virker som en bestemmelse om delvis avgivelse av eiendomsrådigheten til andre, gir det ikke eieren krav på erstatning, hvis det kan betraktes som et forholdsvis uvesentlig inngrep i eierens rett. Påbudet rammes da ikke av grunnlovens § 105, idet forholdet kan ses under synspunktet av en art beskatning. (…)”

Det synspunktet som fremgår av første setning i sitatet, ble lagt til grunn i Rt. 2004 s. 1985. Den saken gjaldt grunnlovmessigheten av bestemmelsen i laks- og innlandsfiskeloven § 18, som gir barn under 16 år rett til vederlagsfritt å fiske i vassdrag med stang og håndsnøre. Avgjørende for at ordningen kunne godtas var i siste omgang at fisket skulle begrenses ”hvis inngrepet går ut over det som må karakteriseres som mindre vesentlig” (dommen avsnitt 63, kursivert her).

Hvis det her foreligger et inngrep som må anses som mindre vesentlig, kan det etter vårt syn ikke foreligge noe krav på erstatning med grunnlag i Grunnloven § 105.

Det foreligger en rekke momenter som trekker i retning av at det her er tale om et mindre vesentlig inngrep. Inngrepet er knyttet til en bestemt type utnyttelse av eierrådigheten – drift av parkeringsplasser, og eieren står innenfor ellers gjeldende lovgivning fritt til å utnytte eierrådigheten til andre formål. Det legges opp til at en eventuell lovendring vil få virkning etter en rimelig overgangsperiode. Ordningen gir fordeler til en begrenset grupper personer som det etter lovgivers vurdering eventuelt er av betydning å tilgodese særskilt gjennom tilrettelegging av parkeringstilbudet. Det er videre av vesentlig betydning at ordningen er generell i den forstand at den rettes mot alle som tilbyr parkering til allmennheten. Etter vårt syn står synspunktet om beskatning, som Castberg viser til i sitatet foran, sterkt i et tilfelle som det foreliggende. Det siste gjør at rammen for hva som kan ses på som en ”mindre vesentlig inngrep” må trekkes vidt. At ytelsen her – rett til parkering – er knyttet til ikke fungible gjenstander er uten betydning i denne sammenheng, jf. for så vidt Castberg, Norges statsforfatning (3. utg. 1964) bind II s. 250.

Konklusjonen er at det her kun foreligger et mindre vesentlig inngrep som ikke utløser erstatningsplikt etter Grunnloven § 105.

3. Grunnloven § 97
Spørsmålet om anvendelse av Grunnloven § 97 kunne tenkes å oppstå der det er inngått kontrakt mellom grunneieren (eller leietaker til grunnen) og noen som står for drift av parkeringsplassen. Kontraktene vil ha kortere eller lengre løpetid.

Forutsetningen for at spørsmålet om grunnlovsstrid er aktuelt, må imidlertid være at det gripes inn i posisjoner som følger av kontrakten på en slik måte at en med rimelighet kan tale om tilbakevirkning, og videre at tilbakevirkningen fremstår som ”klart urimelig eller urettferdig” (jf. for så vidt kriteriet som ble lagt til grunn i Rt. 1996 s. 1415).  Tatt i betraktning de momentene som foran er tillagt vekt ved vurderingen etter Grunnloven § 105 (herunder at det vil bli gitt en rimelig overgangsperiode), at den nye reguleringen kun nokså indirekte berører kontraktene og at de reglene som direkte regulerer kontraktsforholdet (herunder for eksempel regler om oppsigelse, erstatning og avtalerevisjon) ikke endres, kan vi ikke se at det skulle oppstå noen problemer etter Grunnloven § 97.