§ 97 - Forslag om endring av arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd - forholdet til Grunnloven § 97

Saksnr. 201001747 EO KG/GUH
Dato: 10.03.2010

 

Forslag om endring av arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd – forholdet til Grunnloven § 97

1. Innledning
Vi viser til Arbeidsdepartementets brev 19. januar 2010, med anmodning om Lovavdelingens vurdering av hvorvidt Grunnloven § 97 setter skranker for å gi en endring av fireårsregelen i arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd virkning også for allerede etablerte ansettelsesforhold. Arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd lyder:

”Midlertidige arbeidsavtaler opphører ved det avtalte tidsrommets utløp, eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale. Arbeidstaker som har vært sammenhengende midlertidig ansatt i mer enn fire år etter første ledd bokstav a og b, skal anses som fast ansatt slik at reglene om oppsigelse av arbeidsforhold kommer til anvendelse. Dette gjelder likevel ikke for arbeidstaker som er midlertidig ansatt etter første ledd bokstav c, d og e.”

I en dom inntatt i Rt. 2009 s. 578 kom Høyesterett til at ”sykefravær av en viss lengde skal gå til fradrag ved beregningen av fireårsregelen etter arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd” (avsnitt 102). Dersom det ved en lovendring fastsettes at slikt sykefravær ikke skal gå til fradrag ved beregning av fireårsperioden, reiser det seg spørsmål om endringen kan gis virkning også for ansettelsestid forut for endringens ikrafttredelse forutsatt at arbeidsforholdet består på ikrafttredelsestidspunktet.

2. Lovavdelingens vurdering

2.1 Generelle utgangspunkter for grunnlovsvurderingen

Grunnloven § 97 lyder:

”Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.”

Bestemmelsen setter grenser bare for tilbakevirkning til skade for private. En lovendring som nevnt i punkt 1 vil være til gunst for de arbeidstakere som på grunn av endringen oppnår sterkere stillingsvern på et tidligere tidspunkt, men til tilsvarende ugunst for arbeidsgivere.

Ved vurderingen av om endringsforslaget må anses som en form for tilbakevirkning i strid med Grunnloven § 97, må det tas stilling til hvilken norm som skal legges til grunn for grunnlovsvurderingen. Grunnloven gir sterkest vern mot nye lovregler som knytter byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovens ikrafttredelse (gjerne omtalt som ”egentlig tilbakevirkning”), jf. eksempelvis avgjørelsen i Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole), som gjaldt et tilfelle der en kjøreskole etter en lovendring ble pålagt å tilbakeføre inngående merverdiavgift som rettmessig var fradragsført før loven ble vedtatt. Høyesterett la til grunn at dette måtte betraktes på samme måte som hvor en ny avgift blir lagt på en handling som var avgiftsfri på handlingstidspunktet. Etter å ha tatt utgangspunkt i sondringen som oppstilles i Rt. 1976 s. 1 (Kløfta) mellom tre grupper av grunnlovsbestemmelser når det gjelder Grunnlovens gjennomslagskraft overfor lovregler, uttalte førstvoterende bl.a.:

”(69) Etter mitt syn tilsier disse utgangspunkter om Grunnlovens gjennomslagskraft at normen i § 97 åpner for mellomvarianter mellom et absolutt forbud og en helhetsvurdering hvor bare den særlig urimelige og urettferdige tilbakevirkning er forbudt. Gullklausuldommen i Rt. 1962 s. 369 er et eksempel på en slik mellomvariant: Omfattende private økonomiske rettigheter måtte vike for tvingende samfunnsinteresser.

(70) I vår sak er Arves Trafikkskole fratatt en økonomisk rettighet. I sin virkning dreier det seg om å knytte økonomiske byrder til en tidligere handling. Man er da på et område hvor Grunnlovens tilbakevirkningsforbud står sterkt, men ikke i forbudets innerste kjerne. Etter mitt syn kan man ikke på dette området stille opp et absolutt forbud mot tilbakevirkning. Men fordi man er så nær kjerneområdet til § 97, må det mye til før en tilbakevirkning kan godtas. […]

(72) Etter dette mener jeg at en ny transaksjonsavgift bare kan legges på en tidligere handling dersom sterke samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende. Det samme må gjelde når det er tale om å tilsidesette et korrekt gjennomført fradrag for merverdiavgift. Noen helhetsvurdering hvor bare den klart urimelige og urettferdige tilbakevirkning er forbudt, er det ikke rom for.”

Grunnloven § 97 gir også et visst vern mot inngrep i bestående rettigheter med virkning fremover i tid (såkalt ”uegentlig tilbakevirkning”). I slike tilfeller beror grunnlovsvernet på en avveining mellom hensynet til de som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for det. I Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), som gjaldt grunnlovsvern for trygderettigheter, la Høyesterett til grunn at det bare er inngrep i slike rettigheter som innebærer ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning” som rammes av Grunnloven § 97. Denne normen har vært anvendt ved inngrep i økonomiske rettigheter også på andre samfunnsområder, jf. bl.a. Rt. 2007 s. 1281 (Øvre Ullern Terrasse) om inngrep i løpende tomtefesteavtaler og Rt. 2001 s. 762 (Bjørnenak) om skattlegging med tilbakevirkende kraft innen samme inntektsår. I dommen 12. februar 2010 om omlegging av rederibeskatningsordningen (HR-2010-00258-P), stadfestet Høyesterett i plenum et slikt skille mellom forskjellige former for tilbakevirkning og hvilken betydning dette har for valg av vurderingsnorm. Samtidig ble det gitt uttrykk for at det var rom for mellomvarianter mellom de to etablerte normene fra Borthendommen og dommen om Arves Trafikkskole (slik også i den sistnevnte dommen, jf. avsnitt 69 i sitatet ovenfor), idet førstvoterende bl.a. uttalte (avsnitt 153):

”Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer…”

I det følgende drøfter vi spørsmålet om grunnlovsstridig tilbakevirkning for to ulike faktiske situasjoner, først tilfeller der sykefraværet fant sted før en lovendring trer i kraft, dernest tilfeller der sykefraværet finner sted senere.

2.2 Sykefravær før lovens ikrafttredelse 
Dersom den aktuelle endringen gis virkning for sykefravær før lovens ikrafttredelse, er det etter vårt skjønn vanskelig å se det annerledes enn at dette vil innebære en endring av rettsvirkningene av tidligere begivenheter, dvs. en form for ”egentlig tilbakevirkning”. Vi antar at grunnlovsvernet mot en endring som nevnt dermed må vurderes etter en avveiningsnorm lik den det ble gitt uttrykk for i dommen om Arves Trafikkskole, dvs. at det kreves ”sterke samfunnsmessige hensyn” for at reguleringen skal kunne gis slik tilbakevirkende kraft.

Etter vårt skjønn er det tvilsomt om den foreslåtte endringen av arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd med overgangsbestemmelser kan sies å bygge på samfunnsmessige hensyn av en slik art og betydning at kravet til ”sterke samfunnsmessige hensyn” vil være oppfylt. Vi er derfor tilbøyelig til å anta at Grunnloven § 97 vil være til hinder for å gi de foreslåtte endringene virkning på sykefravær før lovens ikrafttredelse. Dette vil antakelig også gjelde for den delen av et sykefravær som løper ved lovens ikrafttredelse, som fant sted før ikrafttredelsen.

2.3 Sykefravær etter lovens ikrafttredelse
Dersom lovendringen gis anvendelse på sykefravær etter endringslovens ikrafttredelse i midlertidige ansettelsesforhold etablert før ikrafttredelsen, er det mer tale om en form for inngrep i etablerte rettsforhold med virkning fremover i tid. På bakgrunn av redegjørelsen ovenfor antar vi at et slikt inngrep vil være i strid med Grunnloven § 97 bare dersom det innebærer ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning”.

Når det gjelder den konkrete vurderingen av om et inngrep i etablerte rettigheter er ”klart urimelig eller urettferdig”, uttaler førstvoterende i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) bl.a. (på s. 1430):

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 a og d, være vesentlig.”

Det må altså foretas en totalvurdering der det blant annet tas i betraktning hvilken type inngrep lovendringen innebærer og hvilket rettsgrunnlag arbeidsgivere har hatt for sin forventning om å kunne trekke fra i ansettelsestiden sykefravær av en viss lengde.

Som et generelt utgangspunkt har lovgiver betydelig større spillerom til å gripe inn i rettigheter fastsatt i lov enn rettigheter som bygger på kontrakt. Skillet mellom kontraktsbaserte og lovfastsatte rettigheter har bl.a. vært et sentralt premiss når Høyesterett har oppstilt et sterkere grunnlovsvern for pensjonsrettigheter med grunnlag i arbeidsavtaler enn for pensjonsrettigheter etter folketrygdloven enn alminnelige pensjonsrettigheter folketrygdloven, jf. bl.a. Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim) og Rt. 2006 s. 262. I dette tilfellet bygger det midlertidige ansettelsesforholdet på en individuell arbeidskontrakt, mens fireårsregelen – og fradragsretten for sykefravær ”av en viss lengde” – er forankret i arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd. Det at lovgiver på denne måten har regulert enkelte sider av kontraktsforholdet, gir i seg selv grunnlag for et noe svakere vern for forventninger om at eksisterende rettigheter og plikter i kontraktsforholdet skal forbli uendret, og da særlig de rettighetene og pliktene som bygger på lovregler. Om dette kan det bl.a. vises til Rt. 1990 s. 284 (Selsbakk), som gjaldt ny lovgivning som grep inn i eksisterende tomtefesteforhold.

Den foreslåtte endringen vil primært gripe inn i arbeidsgiveres økonomiske interesser. Når det er tale om økonomiske interesser, er det rom for å legge forholdsvis stor vekt på Stortingets syn på inngrepets grunnlovsmessighet. Dette gjelder også ved inngrep i kontraktsbaserte rettigheter, jf. Rt. 2007 s. 1281 (Øvre Ullern Terrasse) om regulering av etablerte tomtefesteforhold, hvor førstvoterende uttalte (avsnitt 75):

”Vår sak gjelder grunnlovsvernet for økonomiske rettigheter, hvor det altså følger av sikker rettspraksis at domstolene må være mer tilbakeholdne med å sette lovgiverens grunnlovsvurderinger til side enn ved bestemte enn ved bestemmelser som gjelder personlig frihet og sikkerhet. Men også for økonomiske rettigheter er – som Kløftadommen [Rt. 1976 s. 1] viser – grunnlovsvernet en realitet.”

Etter en samlet vurdering antar vi at en endring av regelen om at sykefravær ”av en viss lengde” skal trekkes fra ved beregningen av fireårsperioden i arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd med virkning for fremtidig sykefravær i etablerte arbeidskontrakter, neppe kan anses som ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning” overfor berørte arbeidsgivere, og derfor ikke i strid med Grunnloven § 97. Dersom Stortinget under lovbehandlingen gir sin tilslutning til en slik vurdering, vil konklusjonen neppe være særlig tvilsom.

3. Oppsummering
Vår konklusjon er at Grunnloven § 97 antakelig vil være til hinder for å fjerne muligheten for å trekke fra sykefravær av en viss lengde før lovendringens ikrafttredelse ved beregning av den sammenhengende midlertidige ansettelsesperioden etter arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd annet punktum. Derimot antar vi at Grunnloven § 97 antakelig ikke vil være til hinder for en slik lovendring med virkning bare for sykefravær etter ikrafttredelsen.