§ 97 - Beordring av yrkesoffiserer til internasjonal tjeneste

Saksnummer: 2000/01393 E HR/ATV

Dato: 07.03.2000

 

Beordring av yrkesoffiserer til internasjonal tjeneste

Vi viser til brev 13. januar 2000, hvor Forsvarsdepartementet ber Lovavdelingen vurdere om man gjennom lovendring kan pålegge yrkesoffiserer i Forsvaret som i dag ikke er underlagt noen beordringsplikt etter fredstjenesteloven, å delta i internasjonale militære fredsoperasjoner.

Spørsmålet blir om det gjennom en beordringsplikt gjøres et slikt inngrep i de rettighetene yrkesbefalet har etter ansettelsesforholdet, at Grunnloven § 97 er til hinder for dette.

Grunnloven § 97 gir ikke noe generelt vern mot inngrep fra lovgiver som oppleves som urimelig tyngende for den enkelte. § 97 gir bare vern mot at lover gis tilbakevirkende kraft. Den form for tilbakevirkning som her er aktuell, er at lovgivningen gjør inngrep i rettigheter som følger av et bestående ansettelsesforhold med virkning fremover i tid. Om Grunnloven § 97 gir vern i et slikt tilfelle, beror på en nærmere vurdering. Det avgjørende er om den aktuelle lovgivningen innebærer et sterkt urimelig eller urettferdig inngrep i rettigheter som følger av ansettelsesforholdet. Ved denne avveiningen må særlig hensynet til den enkeltes trygghet og forutberegnelighet veies mot lovgivers behov for å kunne endre vedkommendes rettsstilling.

Tjenestemannsretten er et rettsområde hvor hensynet til den enkeltes trygghet og forutberegnelighet som utgangspunkt må veie ganske tungt. Dette skyldes den fundamentalt viktige karakter et ansettelsesforhold har for den enkelte.

Men ved vurderingen etter § 97 må det legges vekt på hva som er grunnlaget for tjenestemennenes forventninger om å unngå beordringer. Yrkesbefalets ansettelsesavtaler har, etter det vi forstår, ikke særlige bestemmelser om beordringsplikten. Det finnes etter det vi forstår heller ikke annet avtalemessig grunnlag for at yrkesbefalet skulle ha et særlig vern når det gjelder spørsmålet om beordringsplikt. Det skjer med andre ord ikke inngrep i avtalefestede rettigheter for den enkelte ved at en beordringsplikt innføres ved lov. Forholdene ligger derfor annerledes an enn f.eks. ved spørsmålet om lovgiver kan gripe inne i lønns- og pensjonsrettigheter.

Grunnlaget for et vern mot beordringsplikt ved ny lovgivning må i tilfelle være de forventninger som kunne bygges på eksisterende lovgivning for yrkesbefalet. Det klare utgangspunktet er at Stortinget står fritt til å endre eksisterende lovgivning til ugunst for dem som rammes. Det er imidlertid ikke utelukket at lovgivningens inngrep i ansettelsesforholdet kan bli så omfattende at Grunnloven § 97 er til hinder for det.

De pliktene som eventuelt pålegges befalet gjennom den nye lovgivningen om beordringsplikt, kan i det enkelte tilfellet være betydelige. Det kan ha alvorlige konsekvenser for den enkelte dersom plikten ikke etterleves. Tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner har tidligere ikke har vært vanlig. Tjenesten kan, alt etter de nærmere omstendigheter, være risikabel. Den enkelte befalingsmannen kan ha gode grunner for ikke å ville delta i virksomheten, selv om det forutsettes at han får en fullt ut tilfredsstillende økonomisk kompensasjon for de ekstra pliktene beordringen innebærer. Dersom tjenestemannen nekter å etterkomme beordring til tjeneste i en slik operasjon, vil dette etter omstendighetene kunne være et alvorlig pliktbrudd overfor arbeidsgiveren. Resultatet kan bli at han sies opp eller avskjediges. Andre sanksjoner kan også komme på tale, jf. Ot.prp. nr. 56 (1994-95) s. 15 første spalte. Dersom oppsigelse eller avskjed i et konkret tilfelle blir konsekvensen, er det klart at det vil være et meget følbart inngrep for den det rammer. Også muligheten for slike konsekvenser vil innebære et inngrep i ansettelsesforholdet og en begrensning av den handlefrihet som vedkommende tjenestemann tidligere hadde. I et mer ordinære ansettelsesforhold ville pliktenes omfang og de mulige konsekvensene ved brudd på dem vært momenter som klart trekker i retning av at Grunnloven § 97 kommer i veien for slike endringer.

Yrkesbefal står imidlertid i en annen stilling enn de fleste andre statstjenestemenn. De kan i vid utstrekning beordres til å gjøre tjeneste av den art og på det sted som til enhver tid blir bestemt, jf. lov 10. juni 1977 nr. 66 om yrkesbefal m.m. i Forsvaret § 3. Dette får betydning som moment i den vurderingen som må foretas etter Grunnloven § 97, ved at yrkesbefal i større utstrekning enn andre tjenestemenn må være forberedt på endringer i tjenesten.

Det ligger dessuten i sakens natur at Forsvarets oppgaver og organisering stadig må vurderes og revurderes. Dette er nettopp noe av bakgrunnen for den særlige beordringsplikten i Forsvaret. Denne omskifteligheten trekker i retning av at yrkesbefal uten hinder av Grunnloven § 97 må godta større endringer enn andre yrkesgrupper. Dette gjelder særlig dersom de nye oppgavene kommer som en naturlig forlengelse av og ligger innenfor formålet til Forsvarets virksomhet ellers, noe som er tilfellet her.

Ved grunnlovsvurderingen må lovgivers behov for handlefrihet stå sentralt. Ut fra den forsvarspolitikk som i dag føres av norske myndigheter, er det ønskelig med deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner slik de er definert i fredstjenesteloven. Regjeringen ser slike operasjoner som en naturlig og sentral del av Forsvarets samlede virksomhet i dagens samfunn, jf. bl.a. St.meld. nr. 38 (1998-99) s. 43 annen spalte. Dersom Grunnloven er til hinder for beordring av yrkesbefalet, kan det føre til at man hindrer ønskede endringer på et sentralt politisk område. På grunn av at et ansettelsesforhold ofte kan være langvarig, vil det kunne ta lang tid før de uheldige virkningene av eventuelle bånd på lovgivers handlefrihet vil opphøre. Derfor øker behovet for handlefrihet. Et behov for lovendringer kan naturlig nok ikke i seg selv være avgjørende for grunnlovsvurderingen - det ville kunne uthule det vernet som Grunnloven § 97 er ment å gi den enkelte mot overgrep fra lovgiveren. Men dersom Stortinget ut fra en forsvarlig vurdering av inngrepets omfang og de særlige forholdene som foreligger i Forsvaret ser det som nødvendig å gripe inn i eksisterende ansettelsesforhold, er det sannsynlig at domstolene vil vise tilbakeholdenhet med å overprøve Stortingets skjønn.

Etter en samlet vurdering mener Lovavdelingen derfor at beordringsplikt etter fredstjenesteloven med virkning for yrkesbefal ansatt før 1.1.1999, som skissert av Forsvarsdepartementet, ikke vil innebære et sterkt urimelig eller urettferdig inngrep i rettigheter som følger av bestående ansettelsesforhold. Grunnloven § 97 vil derfor ikke være til hinder for en slik ordning.

På bakgrunn av vår konklusjon når det gjelder grunnlovsspørsmålet, har vi ikke sett det nødvendig å ta stilling til det subsidiære spørsmålet som er reist nederst på s. 4 i Forsvarsdepartementets brev.