§§ 96, 97 og 105 - Utkast til ot prp om sanksjoner mot overtredelse av eierskapsregler og forskrift om kringkasting

Saksnummer: 1996/08574 E KJR/AR

Dato: 16.08.1996

 

Utkast til ot prp om sanksjoner mot overtredelse av eierskapsregler og forskrift om kringkasting

Vi viser til brev 11 juli 1996 med anmodning om lovteknisk gjennomgåelse av nevnte utkast til Ot prp samt gjennomgåelse av utkast til forskrift til kringkastingsloven. Merknader av generell karakter følger nedenfor i punkt 1, mens mer tekniske bemerkninger er plassert i punkt 2.

1            GENERELLE MERKNADER

1.1            Forholdet til Grunnloven § 96

I utkastet til ny § 10-5 i lov 4 desember 1992 nr 127 om kringkasting (kringkastingsloven), gis Statens medieforvaltning hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av bestemmelser om eierandeler mv. Hvorvidt en slik ordning er i strid med Grunnloven § 96, vil bero på om mulkten må regnes som straff i Grunnlovens forstand.

Etter Lovavdelingens syn er Grunnloven § 96 i utgangspunktet ikke til hinder for en ordning med tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen som middel til å gjennomføre et konkretisert forbud fastsatt i forvaltningsvedtak med hjemmel i lov. Det er også et reelt behov for å kunne gjennomføre et konkretisert forbud ved hjelp av lovhjemlet tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen. De aktuelle begrensninger av hensyn til Grunnloven § 96 vil særlig ligge i at den private part som forbudet retter seg mot, må ha hatt en reell mulighet for å etterleve det, at det kreves en tilstrekkelig grad av konkretisering, og at tvangsmulktens størrelse må fastsettes ut fra behovet for å sikre etterlevelse i den konkrete sak, og ikke med sikte på at andre skal etterleve forbudet i lignende situasjoner. Vi gjør oppmerksom på at dette er uttrykk for et noe annet syn på forholdet til Grunnloven § 96 enn det som Lovavdelingen tidligere har uttalt, se f eks Lovavdelingens brev til Kulturdepartementet 20 oktober 1992. Formålet med tvangsmulkt er i dette tilfellet i følge proposisjonsutkastet s 8 å tvinge den ansvarlige til å foreta en handling for å bringe en ulovlig tilstand til opphør. Det er følgelig etterlevelse av loven i det konkrete tilfelle som er det primære mål, og ikke den preventive effekt som ligger i at sanksjonen vil føles som et onde, eller at den truer med mulkt overfor potensielle lovovertredere. Ordningen har mao ikke noe entydig straffeformål.

Statens medieforvaltning gis i forslaget relativt vide fullmakter til å fastsette mulktens størrelse og varighet, og til inndrivelse uten forutgående søksmål. Den enkelte eier har imidlertid selv et herredømme over varigheten ved at forholdet kan bringes i samsvar med loven. Det synes også å være forutsetningen at vilkårene for fastsettelse skal være relativt lett konstaterbare, jf forskriftsutkastet kapitlene 2 og 7. Vi kan etter dette for vår del ikke se at den tvangsmulktordningen som det legges opp til i lovforslaget, rammes av Grunnloven § 96.

Vi vil imidlertid peke på at bestemmelsen i lovutkastet § 10-5 første ledd går relativt langt når det gjelder adgangen til å ilegge tvangsmulkt i forhold til eierskap etablert før lovens ikraftsetting. Statens medieforvaltning gis etter loven en adgang til umiddelbart etter lovens (og forskriftens) ikraftsetting å ilegge tvangsmulkt. I forhold til de eierskap som er etablert ved lovens ikraftsetting, framstår dette som lite rimelig. Selv om vi antar at Statens medieforvaltning ikke ville nytte adgangen til å ilegge tvangsmulkt på denne måten, vil vi anbefale at organets kompetanse uttrykkelig begrenses i loven på dette punktet, f eks ved at det tas inn en overgangsbestemmelse i lovutkastet II om at tvangsmulkt først kan ilegges en viss tid etter lovens ikraftsetting. Dette vil gi eieren anledning til først å selge ut nødvendige eierandeler, slik at eierforholdet kommer i samsvar med loven (og forskriften) uten å bli rammet av tvangsmulktordningen.

1.2            Forholdet til Grunnloven § 97

Etter Grunnloven § 97 må ingen lov gis tilbakevirkende kraft. I den grad § 10-5 anvendes på eierstrukturer som etableres i strid med de nye reglene i kringkastingsloven (med forskrifter) etter lovens vedtakelse, vil forholdet til Grunnloven § 97 være uproblematisk. Grunnlovsbeskyttelsen må eventuelt ligge i et forbud mot å knytte nye byrder (tvangsmulkt, tvangssalg mv) til eierstrukturer mv som før vedtakelsen var lovlige. Heller ikke et slikt synspunkt kan imidlertid føre frem. Sanksjonene rammer ikke forhold fra tiden før en eventuell vedtakelse av loven, men skal ilegges ved brudd på reglene etter lovens ikrafttredelse. Noen rett til å opprettholde den etablerte eierstruktur, kan vanskelig oppstilles med hjemmel i Grunnloven. Derimot kan et forbud mot et etablert eierskap (og vedtak om tvangsmulkt og tvangssalg) i prinsippet kunne rammes av Grunnloven § 105, se avsnitt 1.3 nedenfor.

Et annet spørsmål er om forslaget til § 10-5 tredje ledd siste punktum, som gjør unntak fra tvangsfullbyrdelseslovens regel i § 8-16 om forholdet til bedre prioriterte rettighetshavere, vil stå seg ifht Grunnloven § 97 for så vidt gjelder rettigheter som allerede er etablert på bedre prioritet ved lovens vedtakelse. Selv om et slikt unntak vil gripe inn i de forutsetninger som lå til grunn for stiftelsen av de foranstående rettigheter, er det her først og fremst snakk om å endre reglene om fremgangsmåten ved tvangssalg. Prosessuelle regler vil i stor grad kunne endres uavhengig av Grunnloven, selv om de kan ha direkte materielle følger. Endringene er i dette tilfellet dessuten av stor betydning for reglenes effektivitet, da overbeheftede andeler ellers vil kunne blokkere mulighetene for å få ryddet opp i ulovlige eierstrukturer. Forslaget er for øvrig i samsvar med ordningen i lov 23 desember 1994 nr 79 om erverv av næringsvirksomhet § 19 tredje ledd annet punktum. Heller ikke på dette punkt kan forslaget derfor sies å være i strid med Grunnloven § 97.

1.3            Forholdet til Grunnloven § 105

I de tilfeller et pålegg om salg/tvangssalg av eierandel er rettet mot et eierskap som er etablert før de nye reglene om eierbegrensninger trer i kraft, kan det reises spørsmål om dette må ses som et ekspropriasjonsliknende inngrep som rammes av Grunnloven § 105. Hvorvidt dette er et slikt ekspropriasjonsrettslig inngrep, er det for så vidt ikke nødvendig å ta stilling til her. Pålegget innebærer at eieren må selge den eierandelen som overstiger det som er lovlig fastsatt. Eieren vil her ha valget mellom frivillig salg og tvangssalg. I begge tilfeller vil selgeren i utgangspunktet være sikret omsetningsverdien av eierandelen. Dette vil normalt måtte anses som "fuld Erstatning" etter Grunnloven § 105.

1.4            Utkastet til forskrift om kringkasting

I brevet anmodes vi om å gi gjennomgåelse av forskriften særlig prioritet. Normalt har Lovavdelingen ikke anledning til å foreta noen lovteknisk gjennomgåelse av forskrifter. Vi har derfor i hovedsak begrenset oss til en rask gjennomgang av bestemmelsene om eierbegrensninger i kapittel 2 og 7 (jf §§ 7-11 flg), og herunder særlig vurdert forholdet til hjemmelsbestemmelsene i kringkastingsloven. Det generelle inntrykk av forskriften er for øvrig at det er lite å bemerke.

I forskriften §§ 2-1 flg og 7-11 flg gis bestemmelser om største lovlige innehav av eierandeler i kringkastingsselskap, i §§ 2-4 og 7-13 pålegges kringkastingsselskapene en rapporteringsplikt om eierforhold mens § 2-7 har overgangsregler. Bestemmelsene krever etter sitt innhold hjemmel i lov, og vil etter dagens kringkastingslov bare kunne godtas som vilkår i konsesjon iht kringkastingsloven § 2-1 annet ledd første punktum. Med den endring av § 2-1 annet ledd som foreslås vil imidlertid Kongen få hjemmel til å fastsette bestemmelser om "... eierforhold i kringkasting". En slik endring vil være en nødvendig forutsetning for de nevnte forskriftsbestemmelser. Det kan imidlertid spørres om fullmakten er for generell og løst utformet. Ikke minst gjelder dette i forhold til bestemmelsen i forskriften § 2-5 der departementet gis en adgang til i tvilstilfeller å avgjøre om nærmere angitte aksjer skal tilregnes en person eller et selskap i forhold til reglene om eierbegrensninger. Departementets avgjørelse kan føre til en plikt til å avhende aksjer med muligheter for pålegg om tvangsmulkt og andre tvangsmidler, og vil derfor kunne ha stor betydning for vedkommende person eller selskap. Etter vår oppfatning bør en slik kompetanse være direkte hjemlet i loven.

Fullmaktsbestemmelsen i § 2-1 vil etter dette for eksempel kunne utformes slik:

"Kongen kan i forskrift fastsette hvilke vilkår som kan settes for konsesjon. Kongen kan også gi bestemmelser om eierforhold i kringkasting; herunder om eierbegrensninger, rapportering om eierforhold og om adgang for departementet til i tvilstilfeller å avgjøre spørsmål om beregning av eierforhold."

I § 7-14 pålegges konsesjonærene å inngi årsmelding om virksomheten i det foregående år. Vi har etter henvendelse til Kulturdepartementet fått opplyst at plikten til å inngi årsmelding ikke er begrunnet i noe behov for kontrollere overholdelsen av eierskapsreglene. Etter vår oppfatning synes det tvilsomt om en slik generell plikt til å avgi årsmelding kan hjemles i noen av de hjemmelsbestemmelser som finnes i loven. Dette er et forhold som Kulturdepartementet bør se nærmere på.

2            LOVTEKNISKE KOMMENTARER

2.1            Tilrådningsposten (utkastet s 14)

I andre linje er ordene "lov om" utelatt. Det er dessuten enkelte andre feil som må rettes opp, jf våre anmerkninger direkte på vedlagte kopi av proposisjonsutkastet.

2.2            Kongeposten (utkastet s 15)

"Utkast" skal her erstattes med "Forslag".

2.3 Forslaget § 10-5

Første ledd kan etter vårt syn formuleres enklere, jf vårt forslag nedenfor.

Vi vil dessuten stille spørsmålstegn ved henvisningene til "bestemmelsene om stemmerettsbegrensning eller lokal tilknytning". Vi antar at man med "bestemmelsene om stemmerettsbegrensning" sikter til reglene i forskriften § 2-1 annet ledd og § 7-11 annet ledd, der en nærmere angitt prosentandel av stemmene i selskapet er likestilt med en viss prosentandel eierandeler som en eierskapsbegrensning. Slik uttrykket er benyttet i utkastet til § 10-5, kan det imidlertid virke forvirrende ettersom det isolert sett kan oppfattes som en innskrenkning i selve eierrådigheten og ikke som en bestemmelse om "eierforhold", jf utkastet til § 2-1. Hva man sikter til med bestemmelser om "lokal tilknytning", synes for oss noe uklart, men vi antar at det muligens kan være noen av reglene i § 7-11. Heller ikke dette begrepet synes isolert sett å falle naturlig inn under begrepet "eierforhold" i forskriftshjemmelen i § 2-1 annet ledd.

Vi oppfatter proposisjonsutkastet slik at hensikten med bestemmelsen om tvangsgjennomføring i § 10-5 er å kunne iverksette tvangsmidler overfor den som overtrer de ulike eierbegrensningene i forskriften (uansett om det dreier seg om eierandeler i selskapet eller andeler som representerer mer enn et visst antall stemmer i selskapet eller andre begrensninger som forskriften måtte fastsette).

Vi vil etter dette foreslå følgende formulering av leddet:

"Statens medieforvaltning kan ilegge enhver som overtrer de bestemmelser om maksimale eierbegrensninger som er fastsatt i medhold av kapittel 2 en tvangsmulkt som løper inntil forholdet er bragt i orden. Ilagt tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg."

I tredje ledd foreslår vi at det gis en presis henvisning til lov 26 juni 1992 nr 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring. Videre at ordet "frist" settes i bestemt form entall.

For øvrig viser vi til enkelte anmerkninger som vi har foretatt direkte på lovutkastet.