§ 77 nr. 6 Opphavsrett til forvaltningsrevisjonsrapporter

Vi viser til brev fra Hedmark Revisjon IKS av 13. oktober 2009 med spørsmål om rettigheter til forvaltningsrevisjonsrapporter. Vi viser til vårt foreløpige svarbrev av
25. november 2010 som avklarer enkelte mindre spørsmål.

Bakgrunnen for henvendelsen fra Hedmark Revisjon IKS er uenighet mellom revisjons-selskapet og flere av kontrollutvalgene som det utfører oppdrag for. Spørsmålene gjelder blant annet:

• Kan andre enn Hedmark Revisjon IKS påberope seg eierrettigheter til forvaltnings¬revisjoner som utarbeides av revisjonen?
• Kan Hedmark Revisjon IKS med en standardtekst tilkjennegi begrensninger i bruk og kopiering av forvaltningsrevisjonsrapporter?

Vi beklager at vi ikke har svart på brevet før nå.

Innledning og utgangspunkt

Forvaltningsrevisjon er en obligatorisk form for kontroll på linje med regnskapsrevisjon og selskapskontroll, se kommuneloven §§ 77 nr. 4 og 5 og 78 nr. 2. Alle tre kontroll-former leder fram til en rapport, se §§ 5 og 8 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. og § 15 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkes-kommuner. Kontrollutvalget er bestiller av forvaltningsrevisjon. Det er med andre ord tale om tekster som skrives av oppdragstakere (eller ansatte dersom revisor er ansatt i kommunen) til behandling i kontrollutvalget før det ev. legges fram en sak for kommunestyret.

Er forvaltningsrevisjonsrapporter beskyttet av opphavrettigheter etter åndsverkloven?

Åndsverkloven forvaltes av Kulturdepartementet. Vi har på denne bakgrunn forelagt dette brevet for Kulturdepartementet som skriver følgende i sitt svar til oss av 20. desember 2010:

Etter vårt syn er det en rimelig tolkning at forvaltningsrevisjonsrapporter som inngår som del av saksdokumentene kontrollutvalget oversender til kommunestyret, faller inn under § 9. Det er i så fall nærliggende å anse disse som avgitt av kontrollutvalget. Vi antar at det samme kan legges til grunn dersom kontrollutvalget bare oversender et sammendrag av rapporten, der dette gjøres for å lette kommunestyrets behandling. Dette innbærer at vi i hovedsak kan slutte oss til tolkningen av § 9.

Vi gjør oppmerksom på at den endelige fortolkning av åndsverkloven vil måtte foretas av domstolene.

Åndsverkloven § 9 lyder:

Lover, forskrifter, rettsavgjørelser og andre vedtak av offentlig myndighet er uten vern etter denne lov. Det samme gjelder forslag, utredninger og andre uttalelser som gjelder offentlig myndighetsutøvelse, og er avgitt av offentlig myndighet, offentlig oppnevnt råd eller utvalg, eller utgitt av det offentlige. Likeledes er offisielle oversettelser av slike tekster uten vern etter denne lov.

Åndsverk som ikke er frembrakt særskilt til bruk i dokumenter som nevnt i første ledd, og som det siteres fra eller som gjengis i særskilt vedlegg, omfattes ikke av denne bestemmelse. Første ledd gjelder heller ikke lyrikk, musikkverk eller kunstverk.

Vi viser til hva advokat Magnus Stray Vyrje skriver på rettsdata.no om hva § 9 omfatter:

Dokumenter som typisk faller inn under bestemmelsen er proposisjoner og innstillinger som inngår i det offentliges beslutningsgrunnlag i lovsaker. Andre eksempler er departe-mentenes notater ved forberedelse til vedtak i enkeltsaker, reguleringsplaner utarbeidet eller fastsatt av offentlige myndigheter og rapporter fra institusjoner mv. som er gitt i opp-drag å foreta utredning som grunnlag for offentlige beslutninger.

At saksdokumenter fra offentlige organer ikke har opphavsrettslig vern, blir begrunnet slik i Ot.prp. nr. 15 (1994-1995) side 88:

Det offentlige vil på sin side ofte ha verken behov for eller interesse av et opphavsrettslig vern for slike offentlige dokumenter, men snarere etterstrebe at disse effektivt kan spres og gjøres kjent for så mange som mulig.

Kontrollutvalget er et påbudt, folkevalgt organ som driver lovpålagt kontrollvirksomhet. Kontrollutvalgene driver ikke offentlig myndighetsutøvelse overfor enkeltpersoner gjennom å fatte enkeltvedtak eller andre vedtak om rettigheter, tillatelser eller forbud.

I forarbeidene til åndsverkloven § 9 trekkes det en grense mellom myndighetsutøvelse og tjenesteyting, se Ot.prp. nr. 15 (1994-1995) side 88. Der hvor det offentlige yter tjenester som ikke kan sies å innebære utøvelse av offentlig myndighet, vil opp-havsrettighetene ikke bortfalle som følge av § 9. Kontrollutvalget driver ikke tjeneste-yting. Spørsmålet er om forvaltningsrevisjonsrapporter kan sies å gjelde ”offentlig myndighetsutøvelse” og er en utredning ”avgitt” av kontrollutvalget, jf. § 9 første ledd andre setning.

Ifølge forarbeidene skal begrepet ”offentlig myndighetsutøvelse” forstås vidt og omfatter mer enn forvaltningsorganene slik de er avgrenset i forvaltningsloven § 1, jf. merknadene til § 9 i Ot.prp.nr. 15 (1994-1995) side 109 og i NOU 1988:22 side 120. Kontrollutvalget driver sin virksomhet på vegne av kommunestyret og har plikt til å rapportere tilbake om sin virksomhet, jf. kommuneloven § 77 nr. 1 og 6. Kontroll-utvalgene avgir innstilling med saksdokumenter til kommunestyret. Rapportene fra forvaltningsrevisjoner vil normalt følge sakene som et saksdokument, jf. også administrasjonssjefens rett etter kommuneloven § 77 nr. 6 annen setning, til å uttale seg før en sak basert på forvaltningsrevisjonsrapporten fremmes for kommunestyret.

Åndsverkloven § 9 har et vilkår om at utredningen ”gjelder” offentlig myndighets-utøvelse. Dette er her ikke bare spørsmål om hva som er tema i rapporten, men om det å gi uttalelse eller utredning er uttrykk for offentlig myndighetsutøvelse. Forvaltnings-revisjon er en obligatorisk oppgave for kontrollutvalgene, jf. kommuneloven § 77 nr. 4. Forvaltningsrevisjon defineres i samme lovbestemmelse som ”systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommune-styrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger”, se også § 7 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner. I sakene hvor kontrollutvalget gjør innstilling til vedtak i kommunestyret, vil kommunestyret for eksempel kunne fatte vedtak som instruerer administrasjonen om å følge opp tilrådningene fra kontrollutvalget. Etter departementets vurdering må forvaltningsrevisjonsrapporter sies å være utredninger som gjelder offentlig myndighetsutøvelse i den betydningen ordene brukes i åndsverk-loven § 9.

Selve revisjonsarbeidet skal gjøres av revisor, ikke av kontrollutvalget selv, jf. kommuneloven § 78 nr. 2. Lovens ordning er altså at kontrollutvalget må benytte bestemt fagkompetanse utenfor utvalget for å gjennomføre sin lovpålagte oppgave. Kontrollutvalget er underordnet kommunestyret som har det øverste kontrollansvaret etter kommuneloven § 76. Kontrollutvalget har oppgaven med å sørge for at det gjennomføres forvaltningsrevisjon og at resultatene rapporteres til kommunestyret, jf. kommuneloven § 77 nr. 4 og 6. Forvaltningsrevisjonsprosessen kan etter departementets vurdering ikke sies å være ferdig når revisjonsenheten sender den endelige versjonen av rapporten til kontrollutvalget. Først skal kontrollutvalget behandle rapporten. Deretter skal det rapporteres til kommunestyret som ev. gjør sin behandling av rapporten. Den folkevalgte behandlingen er et nødvendig ledd i prosessen med en forvaltningsrevisjon. Etter departementets vurdering er forvaltnings-revisjonsrapporter som kontrollutvalget benytter som underlag eller vedlegg til saker som oversendes kommunestyret eller administrasjonen, avgitt av kontrollutvalget, jf. Ot.prp. nr. 15 (1994-1995) side 91. Dette vil etter departementets vurdering måtte gjelde selv om bare et sammendrag av forvaltningsrevisjonsrapporten følger som saks-dokument.

Etter vår vurdering faller forvaltningsrevisjonsrapporter inn under åndsverkloven § 9 og dermed ikke er opphavsrettslig vernet etter åndsverkloven. Det har ikke betydning om revisjonsenheten er offentlig eid eller ikke.

Hva er konsekvensene av at en tekst ikke er opphavsrettslig vernet?

Konsekvensen av at tekster ikke er vernet av åndsverkloven, blir beskrevet slik i Ot.prp. nr. 15 (1994-1995) side 88:

Følgene av at offentlige saksdokumenter m.v. ikke er vernet etter åndsverkloven, er at:
- enhver kan fremstille eksemplar av verket/dokumentet, utgi det, og spre det utenfor det private område, 
- verket/dokumentet kan fritt vises frem og fremføres utenfor det private område, 
- det kan siteres ubegrenset fra verket/dokumentet uavhengig av om det er offentlig-gjort, og 
- opphavsmannen har intet ideelt vern (krav på å bli navngitt og vern mot krenkende endringer).

Vi understreker at selv om en tekst faller utenom vern som følge av § 9, vil den likevel være å regne som et åndsverk. Med andre ord, § 9 reduserer ikke respekten for opp-havsmannen eller teksten. Selv om en tekst ikke har vern etter åndsverkloven, vil det av informasjonshensyn være rimelig å kreve at brukerne av teksten oppgir kilde.
 
Har en revisjonsenhet adgang til å begrense andres mulighet til å mangfoldiggjøre forvaltningsrevisjonsrapporter som er levert til kommunen? Hva er virkningen av ©?

En revisjonsenhet vil ikke ha anledning til å begrense rekkevidden av åndsverkloven § 9 ved for eksempel å søke å begrense allmennhetens adgang til å benytte eller mangfoldiggjøre rapporten. En tekst eller et copyright-symbol i dokumentet vil ikke innskrenke rekkevidden av rettighetene allmennheten har etter åndsverkloven eller offentlighetsloven.