§§ 6 og 10 - Vurdering av utenriksministerens habilitet

Brevdato: 17.09.2010

Vurdering av utenriksministerens habilitet

1. Innledning
Vi viser til brev 13. september 2010 med anmodning om Lovavdelingens vurdering av om utenriksminister Jonas Gahr Støre i henhold til ulovfestete regler om inhabilitet for regjeringsmedlemmer er inhabil til å delta i regjeringens behandling av H.K.H. Kronprinsens og H.K.H. Kronprinsessens apanasje.

I vedlegg til brevet hit har utenriksministeren opplyst følgende om sitt personlige kjennskap til kronprinsparet:

”Jeg møtte Kronprinsparet første gang våren 2001 under en uformell middag hos daværende statsminister Jens Stoltenberg. Foranledningen var Kronprinsparets forestående bryllup i august samme år. I forberedelsen til bryllupet hadde jeg et politisk samordningsansvar på Statsministerens kontor der jeg var statssekretær og stabssjef.

Regjeringen Stoltenberg gikk av i oktober 2001. Senere på høsten ble Stoltenberg med ektefelle og undertegnede med ektefelle invitert til privat middag hos Kronprinsparet som en gjeninvitasjon fra middagen våren 2001.

Fra høsten 2001 hadde min kone videre kontakt med Kronprinsessen, og de to har holdt sporadisk kontakt siden. I 2002-03 hadde undertegnede på forespørsel fra Slottet samtaler med Kronprinsessen om ulike sider ved det norske samfunnet, bl.a. som innspill til hennes vurderinger av eget engasjement i forhold til norske humanitære organisasjoner. Jeg hadde anslagsvis 5–7 slike samtaler – av l–2 timers varighet. Samtalene fant sted på Skaugum på ettermiddagen.

Kronprinsessen viste interesse for aktivitetene i Norges Røde Kors, der jeg var generalsekretær fra november 2003. Videre utviklet hun et særskilt engasjement for det globale arbeidet mot HIV/AIDS. Her kunne jeg gi henne råd i lys av min erfaring fra Verdens Helseorganisasjon. Kronprinsessen er i dag ambassadør for FN-organisasjonen UNAIDS.

Som det fremgår, er det i første rekke i forhold til Kronprinsessen at min kone og jeg hadde kontakt i de første årene. På bakgrunn av denne kontakten har vi i løpet av årene også møtt Kronprinsparet i private og uformelle sammenhenger. Da paret ferierte i Risør kom de på dagsbesøk til vårt landsted i Tvedestrand to ganger. Paret har bygget en hytte i Nore og Uvdal, omlag en time fra der min kone og jeg har hytte. Paret har besøkt vår hytte to ganger og vi har besøkt deres hytte to ganger. Vi har siden 2005 vært i privat middag i deres hjem på Skaugum to ganger og de har vært i vårt hjem i Oslo to ganger.

Sommeren 2010 var Kronprinsessen og jeg, uavhengig av hverandre, invitert av prest Per Arne Dahl til å delta under Olavsfestdagene i Trondheim. Dette ble av arrangørene satt sammen til et felles kveldarrangement i Nidarosdomen 28. juli. Som opptakt til denne deltakelsen inviterte Kronprinsparet min kone og meg til å gå en to dagers mars langs pilegrimsleden til Nidaros. Vi takket ja til denne invitasjonen.

Da jeg fylte 50 år arrangerte min kone og jeg en venne- og familiefest for 110 personer og samlet mennesker vi har hatt glede av å møte de siste årene. Kronprinsparet var blant de inviterte.

Omtalen over beskriver omfanget av vårt bekjentskap. Våre møter, utover det som følger av jobbsammenheng, kan handle om 2-3 ganger årlig. Det har i hovedsak handlet om kontakt med Kronprinsessen, men også med Kronprinsen i noen sosiale sammenhenger.”

Ettersom det er spørsmål om utenriksministerens habilitet til å delta i behandlingen av kronprinsparets apanasje, som fastsettes som ett felles beløp for kronprinsparet, vil vi vurdere utenriksministerens habilitet på grunnlag av hans personlige kjennskap til kronprinsparet samlet sett.

Kronprinsparets apanasje fastsettes av Stortinget på grunnlag av regjeringens forslag til statsbudsjett (Prop. 1 S). Regjeringens forslag til apanasje bygger på forslag fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Vår vurdering gjelder utenriksministerens deltakelse ved behandling av saken i regjeringen, forberedende statsråd og statsråd. 

2. Lovavdelingens vurdering
2.1 Generelle utgangspunkter
Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum, herunder for statsråder i egenskap av departementssjef. Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder ikke for statsråder ”i egenskap av regjerings¬medlem”, jf. § 10 annet punktum, det vil si når de opptrer i Stortinget og i regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd. I forarbeidene til forvaltningsloven er det imidlertid lagt til grunn at tilsvarende prinsipper må følges også ved regjeringsbehandling selv om det ikke er gitt bindende lovregler om dette, jf. blant annet Ot.prp. nr. 27 (1968-69) side 41. I retningslinjene fra Statsministerens kontor ”Om statsråd” (2010) heter det (side 89):

”Begrensningen i § 10 annet punktum har sin bakgrunn i en del konstitusjonelle og praktiske hensyn. F. eks. vil det være uheldig dersom så mange regjeringsmedlemmer anses inhabile i en sak at det ikke er mulig å treffe noen avgjørelse. I lovforarbeidene er det likevel sagt at inhabilitetsprinsippene også bør anvendes i statsråd, men at det kan være uheldig med bindende lovregler. Det er i praksis derfor antatt at det gjelder visse ulovfestede krav til regjeringsmedlemmenes habilitet. Ved vurderingen av regjeringsmedlemmenes habilitet i statsråd, forberedende statsråd og regjeringskonferanser kan det etter dette være naturlig å ta utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven § 6, likevel slik at det etter omstendighetene er rom for noe avvikende vurderinger ut fra de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i slike tilfeller.”

Generelt kan man gå ut fra at reglene om inhabilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsrådene opptrer som leder for et departement. Samtidig kan slike særlige hensyn som nevnt i sitatet ovenfor i enkelte tilfeller tilsi en noe lempeligere vurdering av statsrådenes habilitet som regjeringsmedlemmer enn som leder for et departement. Vår vurdering tar utgangspunkt i forvaltningslovens regler.

2.2 Sentrale momenter

Forvaltningsloven § 6 lyder:

Ӥ 6 (habilitetskrav).
En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken.

Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.

Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.

Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.

Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen.”

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd kommer til anvendelse i saken her. Spørsmålet blir dermed om utenriksministerens personlige kjennskap til kronprinsparet utgjør ”særegne forhold … som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet” etter § 6 annet ledd. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av om tjenestemannens tilknytning til en konkret sak kan svekke tilliten til at vedkommende vil behandle saken på en nøytral måte. Det fremgår av § 6 annet ledd at det ved denne vurderingen skal legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til”.

Fastsettelse av kronprinsparets apanasje innebærer ingen ”særlig fordel, tap eller ulempe” for utenriksministeren, men for kronprinsparet vil dette innebære en særlig fordel, tap eller ulempe i lovens forstand. Det må derfor vurderes om det foreligger en ”nær personlig tilknytning” mellom kronprinsparet og utenriksministeren.

Lovens ordlyd indikerer at det bare er nære personlige forhold som fører til habilitet. Dette er lagt til grunn også i juridisk litteratur. I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 229 tas det som utgangspunkt at det ”må kreves nokså direkte og sterkt venn¬skap eller motsetningsforhold” for at dette skal føre til inhabilitet. Videre heter det at ”[s]elv om sosial omgang og nært personlig samkvem kan føre til inhabilitet, må det være klart at det skal atskillig til” (side 231). I Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) side 227 heter det at ”det må dreie seg om virkelig nært vennskap eller klart uvennskap. At man kjenner hverandre, eller er arbeidskamerater eller kolleger, er ikke tilstrekkelig til å begrunne inhabilitet”. I Woxholth, Forvaltningsloven (4. utg. 2006) side 170 heter det:

”Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig godt bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Men saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt person¬lig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og en person som er involvert som søker e.l.”

Ut fra utenriksministerens redegjørelse gjengitt ovenfor synes det klart at det foreligger et vennskapsforhold. Om vennskapet er så nært at det kan medføre inhabilitet, er mer tvilsomt. Samlet sett synes kontakten å ha vært relativt sporadisk. På den annen side kan den personlige kontakten mellom kronprinsparet og utenriksministeren synes å ha økt i omfang de seneste årene.

Kronprinsparets apanasje inngår i bevilgningene til kongehuset, som er en del av vårt konstitusjonelle styringssystem. Apanasjen har en side til maktfordelingen mellom statsmaktene, jf. også Grunnloven § 75 bokstav e, som lyder:

”Det tilkommer Storthinget:
…
e. at bestemme, hvor meget aarlig skal udbetales Kongen til hans Hofstat, og at fastsætte den kongelige Families Apanage, som dog ikke maa bestaa i faste Eiendomme”.

I eldre statsrettslig litteratur antas det dessuten at en fastsatt årlig apanasje ikke senere kan nedsettes uten samtykke fra det medlemmet av kongefamilien som apanasjen tilkommer, jf. Castberg, Norges statsforfatning (3. utg. 1964) bind II side 95-96. Siden fastsettelse av apanasjen slik sett berører forholdet mellom statsmaktene, har den etter vårt syn et noe annet, og mindre personlig, preg enn om det var tale om økonomisk bidrag til personer hvis godtgjørelse ikke på samme måte er styrt av konstitusjonelle normer. 

I lovens uttrykk ”egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet” ligger at det ved habilitetsvurderingen må legges vekt på hvordan det særegne forholdet fremstår utad. Ved denne vurderingen kan det tenkes å ha en viss betydning hvilken innflytelse tjenestemannen reelt sett kan ha på utfallet av saken, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 201. Forslaget til apanasje fremlegges som nevnt av fornyings- administrasjons og kirkeministeren, og fremmes for Stortinget av regjeringen. Utenriksministerens innflytelse er dermed forutsetningsvis begrenset til den som ligger i å være medlem av regjeringskollegiet.

2.3 Konklusjon
Vi antar at utenriksministerens vennskap med kronprinsparet ligger i grenseland for det som i utgangspunktet kan medføre inhabilitet. Under henvisning til de konstitusjonelle sidene ved apanasjen, mener vi at det samlet sett ikke er grunnlag for å konstatere inhabilitet. Utenriksministerens relativt perifere rolle ved fastsettelse av apanasjen trekker i noen grad i samme retning.