§§ 6 og 10 - Vurdering av habilitet

Saksnr.: 2010/11314 EO TKH/GUH
Dato: 10.11.2010 

Vurdering av habilitet

1. Innledning
Vi viser til brev 27. oktober 2010, der det bes om Lovavdelingens vurdering av enkelte spørsmål knyttet til statsministerens habilitet i forbindelse med regjeringens behandling av Rapport om narkotika, avgitt av det såkalte Stoltenberg-utvalget til Helse- og omsorgsdepartementet i juni 2010. I brevet hit er det opplyst følgende:

«Det regjeringsoppnevnte utvalget ble ledet av Stoltenbergs far, Thorvald Stoltenberg. Videre har statsministerens søster stått åpent frem med egne erfaringer som rusmiddelbruker, og har deltatt i den offentlige debatten om norsk narkotikapolitikk. Vi ber om at Lovavdelingen vurderer om dette kan få betydning for statsministerens habilitet i befatning med saker som gjelder oppfølging av den aktuelle rapporten.»

For øvrig er det opplyst at den aktuelle rapporten for tiden er på høring, og at oppfølgingen av høringen vil inngå som en del av forberedelsen til en planlagt melding til Stortinget om rusmiddelpolitikken i løpet av 2011.

2. Lovavdelingens vurdering
Forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet gjelder for offentlige tjenestemenn som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum, herunder for statsministeren i egenskap av leder for Statsministerens kontor. Bestemmelsene gjelder ikke for statsministeren og andre statsråder «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 andre punktum, det vil si når de opptrer i Stortinget, regjeringskonferanser, forberedende statsråd og statsråd. I forarbeidene til forvaltningsloven er det imidlertid lagt til grunn at tilsvarende prinsipper må følges også når statsrådene opptrer som regjeringsmedlemmer, jf. blant annet Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) side 41. I retningslinjene Om statsråd (2010) side 89 heter det blant annet:

«Ved vurderingen av regjeringsmedlemmenes habilitet i statsråd, forberedende statsråd og regjeringskonferanser kan det ... være naturlig å ta utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven § 6, likevel slik at det etter omstendighetene er rom for noe avvikende vurderinger ut fra de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i slike tilfeller.» 

Generelt kan man gå ut fra at reglene om inhabilitet for statsrådene i egenskap av regjeringsmedlem ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsrådene opptrer som leder for sine respektive departementer (for statsministeren som leder for Statsministerens kontor). Vi finner det hensiktsmessig i det følgende å ta utgangspunkt i forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet.

Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav b er en offentlig tjenestemann inhabil til å forberede grunnlaget for eller treffe avgjørelse i en sak «når han er i slekt … med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken». Som «part» i forvaltningslovens forstand regnes den «som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. § 2 første ledd bokstav e. At statsministerens far, Thorvald Stoltenberg, har vært leder av et regjeringsoppnevnt utvalg, gjør ham klart nok ikke til part i saken om den videre oppfølgingen av utvalgets rapport. Heller ikke statsministerens søster kan ses som part i en generell sak om behandling av rusmiddelproblematikk. Det er derfor klart at statsministeren ikke kan anses inhabil etter § 6 første ledd bokstav b. Heller ingen av de andre bestemmelsene om automatisk inhabilitet i § 6 første ledd er aktuelle.

Spørsmålet blir etter dette om det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til statsministerens upartiskhet, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. Ved denne vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsministeren selv eller noen han har nær personlig tilknytning til. I uttrykket «særlig» ligger det en avgrensning mot fordeler, ulemper og tap som gjør seg tilsvarende gjeldene overfor en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 62.

Det foreligger ikke noe som tilsier at regjeringens oppfølging av Stoltenberg-utvalgets rapport kan tenkes å medføre særlige fordeler, ulemper eller tap i lovens forstand, for Thorvald Stoltenberg. Vi kan heller ikke se at hans posisjon som leder av utvalget av andre grunner kan bidra til å svekke tilliten til statsministerens upartiskhet ved regjeringens videre arbeid med rapporten. Om rapporten kan tenkes å få konsekvenser for statsministerens søster, vet ikke vi. Noen «særlig» fordel, tap eller ulempe kan det imidlertid uansett heller ikke være tale om for henne, siden regjeringens arbeid forutsetningsvis vil gjelde generelle tiltak og strategier innrettet mot en relativt vid krets av personer. Vi kan heller ikke se at søsterens erfaringer som rusmiddelbruker av andre grunner skulle kunne svekke tilliten til statsministerens upartiskhet i saken.

Heller ikke samlet sett er Thorvald Stoltenbergs arbeid med rapporten og statsministerens søsters engasjement i rusmiddelpolitikken etter vårt syn egnet til å svekke tilliten til at statsministeren vil følge opp rapporten på en upartisk måte. Vi viser til at det generelt skal svært mye til for å konstatere inhabilitet i saker av generell karakter, slik det her er tale om. Det ligger i regjeringens rolle som politisk organ at dens medlemmer har adgang til å ta hensyn til personlig overbevisning og preferanser ved behandlingen av generelle samfunnsspørsmål. At slike overbevisninger og preferanser kan være utslag av personlig erfaring og påvirkning, ligger i sakens natur, og vil normalt ikke medføre inhabilitet i generelle saker. Vi viser for øvrig til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 442, hvor det uttales blant annet:

«Ved anvendelsen av inhabilitetsreglene ved regjeringsbehandling bør vi ta hensyn til den særlige statsrettslige styringsmessig og politiske funksjon regjeringen har.

For det første mener jeg det i liten grad kan bli plass for inhabilitetsregler i saker som ikke gjelder enkeltpersoner, og som i første rekke er av politisk eller statsrettslig art. Heller ikke ved generelle saker – f.eks. fastsettelse av forskrifter, kan det normalt bli tale om inhabilitet. Likeledes må det være naturlig å gå langt i å godta at vedkommende statsråd deltar selv om han representerer visse gruppeinteresser som kan bli sterkt berørt av den konkrete sak det gjelder.

[…]

En statsråd må antas først og fremst å være inhabil der saken direkte gjelder hans egne økonomiske eller private forhold eller noen som er nær slektning eller ellers nært knyttet til ham.»

Under henvisning til ovenstående ser vi ikke at de forhold som er nevnt i brev 27. oktober 2010 fra Statsministerens kontor, medfører at statsministeren er inhabil til å delta i regjeringens arbeid med oppfølgningen av Stoltenberg-utvalgets rapport.