§ 6 annet ledd - Statsråd Storbergets habilitet

Saksnummer: 2006/07244 EO ILB/ATV

Dato: 28.09.2006

 

Statsråd Storbergets habilitet

1            Statsråden har i notat 27. september 2006 bedt Lovavdelingen vurdere hvorvidt hans ektefelles tilsettingsforhold gjør ham inhabil til å delta i avgjørelsen om tildeling av kontrakt for nødnett.

2            Lovavdelingen legger følgende faktiske opplysninger til grunn:

Statsrådens ektefelle, Anne Christel Johnsgaard, er ansatt i informasjonsrådgivningsfirmaet Geelmuyden.Kiese (heretter forkortet GK). GK i dag eid av enkelte ansatte sammen med finansielle investorer, men vil bli organisert som aksjeselskap og har i Norge vel 30 ansatte, derav 23 rådgivere, foruten medarbeidere i Sverige og Danmark. Firmaet arbeider særlig med rådgivning til private aktører i spørsmål om deres forhold til media og offentlige myndigheter. Firmaet opptrer i hovedsak internt i forhold til oppdragsgiveren, men kan etter omstendighetene opptre utad sammen med eller på vegne av oppdragsgiveren.

Johnsgaard er fra september 2006 rykket opp til spesialrådgiver. De fire spesialrådgiverne utgjør sammen med fire seniorrådgivere – som er øverste stillingsnivå – seniorskapet i firmaet, og danner den norske del av ledergruppen i firmaet. I forhold til den enkelte kunde er det en av disse som er ansvarlig. Det tas sikte på at de åtte seniorene også vil ha eierinteresser i firmaet, og at det årlige økonomiske resultat vil være bestemmende for hvilket utbytte de får som eiere. Dette vil ventelig være Johnsgaards situasjon om kort tid med en eierandel på 4 %.

Innenfor GK utføres de enkelte oppdrag normalt i team under ledelse av en spesialrådgiver eller seniorrådgiver, vanligvis tilordnet en av seks markedsgrupper. De enkelte oppdrag blir ikke diskutert i ledergruppen. Den enkelte medarbeider er etter ansettelsesreglementet forpliktet til å bevare taushet om kundeforhold også overfor andre medarbeidere, og har ikke tilgang til andre saker i det elektroniske dokumentbehandlingssystemet.

Innenfor GK arbeider Johnsgaard for tiden som leder av markedsgruppen Helse og farmasi. Denne gruppen har ikke noe med nødnettsprosjektet å gjøre. I forbindelse med Storbergets utnevning som statsråd er det internt i GK ordnet slik at Johnsgaard ikke behandler ”politiske saker”.

Avgjørelsen om utbygging av nødnett i Norge forutsetter inngåelse av en omfattende kontrakt. Siemens er en aktuell kontraktspartner, og det er nå spørsmål om å inngå sluttforhandlinger og eventuelt kontrakt med Siemens eller en annen anbyder. Kontraktens verdi vil trolig ligge i størrelsesordenen 7-8 mrd kr.

GK har oppdrag for Siemens i anledning av nødnettskontakten. Det nærmere innhold av oppdraget (intern rådgiving overfor Siemens, arbeid med å påvirke offentlige myndigheter eller annet) er vi ikke kjent med. I GK utføres oppdraget av en seniorrådgiver som er leder for markedsgruppen for olje og energi. Johnsgaard selv hverken er eller vil etter planen bli involvert i GKs bistand til Siemens i nødnettsaken.

Vi har fått opplyst at GK også har andre oppdrag for Siemensgruppen. Vi er ikke kjent med hvor stort oppdraget for Siemens er i forhold til GKs totalomsetning. Generelt beregner GK honorar på basis av et fast pristilbud eller på timebasis.

Det er opplyst at vedkommende seniorrådgiver – Johnsgaards kollega – har vært i kontakt med statsråden i anledning av nødnettsaken på et tidspunkt da statsråden satt i justiskomiteen i anledning nødnett-saken. Vi har ikke noen opplysning om at statsråden personlig kjenner Johnsgaards kollega eller har hatt kontakt med vedkommende ut over den henvendelsen som skjedde i justiskomiteen.

3      Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder når statsråden opptrer i egenskap av departementssjef. De gjelder ikke direkte for statsrådens opptreden i egenskap av regjeringsmedlem, jf. fvl. § 10 annet punktum.

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd kommer til anvendelse. Spørsmålet er om statsråden er inhabil etter den skjønnsmessige bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Avgjørende er om det foreligger ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten til” statsrådens upartiskhet i saken. Vurderingen av habilitetsspørsmålet må skje i lys av de hensyn som ligger bak habilitetsreglene. Habilitetsreglene i forvaltningsloven skal ”sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet”, jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68.

Ved avgjørelsen av habilitetsspørsmålet etter § 6 annet ledd skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken ”kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe” for statsråden selv eller noen som statsråden har nær personlig tilknytning til. Vi finner grunn til å peke på at fordelen, tapet eller ulempen ikke nødvendigvis må være av økonomisk karakter for å være relevant.

Innledningsvis finner vi grunn til å peke på at det her dreier seg om å treffe avgjørelse i en enkeltsak (i motsetning til for eksempel en sak om fastsetting av forskrifter), og at det er tale om en sak av stor økonomisk betydning for de foretakene som konkurrerer om kontrakt. Dette taler for en noe strengere inhabilitetsvurdering enn det ville være grunn til i saker av mer generell karakter. Vi finner likevel grunn til å påpeke at GK ikke selv er part i nødnett-saken, men har en part som kunde.

4            Lignende inhabilitetsspørsmål har vært vurdert av Lovavdelingen tidligere. Vi peker særskilt på tre saker om statsråd Bugge Fougners, statsråd Harlems og statsråd Strøm-Erichsens habilitet:

I jnr. 3084/89 E antok Lovavdelingen at statsråd Else Bugge Fougner var inhabil etter fvl. § 6 annet ledd i saker der parten var representert av en annen advokat i advokatfirmaet Hjort, der Bugge Fougner var partner. (Hun var riktignok trådt ut ved sin utnevning til statsråd, men hennes ektemann var stadig ansatt i firmaet og vel også partner der, uten at dette er trukket frem i Lovavdelingens vurdering. Det ble lagt til grunn at Bugge Fougner ville vende tilbake til firmaet etter sin periode som statsråd.)

I jnr. 4481/01 E antok Lovavdelingen derimot at statsråd Hanne Harlem ikke var inhabil til å beslutte anke i Riis-saken til lagmannsrett, selv om saken kunne berøre h.r.advokat Ole Lunds troverdighet. Lund var partner i samme advokatfirma (BAHR) som Harlems ektemann Sam Harris, men Lund opptrådte i Riis-saken bare som vitne, og hans forbindelse med saken gjaldt forhold som lå før hans tid som partner i BAHR. Hverken Harris eller hans partnerkollega Knut Brundtland, nevø av statsråd Harlem, hadde hatt med saken å gjøre i BAHR. Det ble konstatert at advokatfirmaet ikke hadde noen direkte økonomiske interesser i saken – det hadde ikke oppdrag i saken – og lagt vekt på avgjørelsens karakter. Selv anså jeg det klart at statsråd Harlem ikke var inhabil etter fvl.s regler, og føyde til at det for vurderingen også er av betydning at inhabilitetsreglene ikke må føre til at de ordinært ansvarlige beslutningstakere kobles ut av beslutningsprosessen i utrengsmål. Statsråd Harlem valgte imidlertid ut fra en bredere vurdering å få oppnevnt settestatsråd for sakens videre behandling.

I snr. 2096/06 EO var spørsmålet om forsvarsministeren var inhabil å treffe beslutning om en bestemt teknologi i Forsvaret fordi hennes ektemann var ansatt i et konsern som kunne levere den aktuelle teknologien. Siden denne virksomheten i hovedsak foregikk i andre konsernselskaper enn der ektemannen var ansatt, og hans avdeling ikke traff beslutninger knyttet til den aktuelle teknologien, fant Lovavdelingen det klart at hans stilling ikke gjorde forsvarsministeren inhabil.

5      Vi finner det klart at avgjørelsen i nødnettsaken ikke kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for statsråden selv. Vi kjenner heller ikke til at statsråden selv har noen annen direkte tilknytning til saken som gir grunnlag for å konstatere inhabilitet.

Spørsmålet er om den avgjørelsen statsråden skal treffe, kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for Johnsgaard.

Etter det opplyste har Johnsgaard for tiden et ordinært tilsettingsforhold i GK, men det er opplyst at hun i nær fremtid vil få eierinteresser i firmaet gjennom aksjeinnehav. Hun vil da ha en (in)direkte, om enn begrenset, økonomisk interesse i hvordan firmaets forskjellige oppdrag løper av. Selv om hun ikke har nærmere informasjon om eller innflytelse på hvordan oppdrag utenfor hennes egne utføres, er det sett utenfra likevel rimelig å regne med at hun som medlem av ledergruppen kan bli involvert iallfall dersom særskilte problemer skulle oppstå.

Som nevnt ovenfor kjenner vi ikke til innholdet av den konkrete oppdragsavtalen som GK har med Siemens. Ut fra de generelle opplysningene om GKs honorarfastsetting nevnt i punkt 2 foran legger vi i det følgende at GKs vederlag er bestemt uavhengig av kontraktsutfallet for Siemens, for eksempel etter en timesats.

For habilitetsspørsmålet har karakteren av GKs oppdrag betydning, også slik det naturlig fremstår utad. Det må da legges vekt på at det gjelder bistand som må antas å ha til formål å styrke Siemens’ muligheter for å oppnå nødnettskontrakten, enten det gjelder via omdømmet i media og generelt i samfunnet, eller ved kontakt med myndigheter som behandler saken. At det internt søkes etablert vanntette skott mellom de forksjellige medarbeidere i GK når det gjelder deres respektive oppdrag, kan da neppe være avgjørende i motsatt retning.

I forhold til de saker som er nevnt under punkt 4, antar Lovavdelingen at den foreliggende sak på flere punkter ligger nærmere Bugge Fougners situasjon enn Harlems situasjon. Riktignok var Bugge Fougner – i motsetning til Harlem – selv partner i det aktuelle firmaet, men i Bugge Fougners tilfelle gjaldt det inhabilitet som følge av partnerkollegers oppdrag, mens inhabilitetsvurderingen i Harlems tilfelle ikke var knyttet til noe oppdrag for det aktuelle firmaet. Det kan hevdes at en advokat opptrer uttrykkelig som partsrepresentant og at dette tilsier inhabilitet i større grad enn for en informasjonsrådgiver, men det kan også anføres at informasjonsrådgiverens virksomhet som ikke skjer i full åpenhet, gjør det like viktig å anvende den ekstra garanti for saklige avgjørelser som ligger i inhabilitetsreglene. Sammenlignet med Strøm-Erichsens situasjon synes det dels å være den forskjell at det ikke gjaldt beslutning om en konkret kontraktsinngåelse, dels at ektemannen var knyttet til et større konsern enn GK, og hvor myndighetskontakt ikke var et selvstendig formål.

6      Etter en samlet vurdering antar Lovavdelingen – under tvil – at Johnsgaards tilknytning til Geelmuyden.Kiese etter omstendighetene i saken utgjør et slikt særeget forhold som gjør at statsråd Knut Storberget etter forvaltningsloven § 6 annet ledd bør anses inhabil til å behandle i Justisdepartementet spørsmål på det nåværende stadium om inngåelse av nødnettskontrakten med Siemens. Selv om inhabilitetsreglene ikke gjelder direkte for Storberget som regjeringsmedlem, bør det i dette tilfelle oppnevnes settestatsråd for Storberget i saken.