§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering av statssekretær Gunn Karin Gjul

Brevdato: 17.02.2022

Anmodning om habilitetsvurdering av statssekretær Gunn Karin Gjul  

1.   Innledning

Vi viser til brev 3. desember 2021 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, nå Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), der Lovavdelingen er bedt om å vurdere habiliteten til statssekretær Gunn Karin Gjul i saker som er av særlig betydning for Telenor. Bakgrunnen for henvendelsen er statssekretærens vennskap med Rita Skjærvik som er konserndirektør for strategi og eksterne relasjoner i Telenor Group og styremedlem i Telenor Norge.

Vurderingen av en offentlig tjenestemanns habilitet må alltid gjøres konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å treffe. KDD har ikke vist til konkrete avgjørelser som skal treffes i departementet, men skisserer ulike situasjoner der habilitetsspørsmålet kan oppstå. Vår vurdering må derfor bli nokså generell, og vi vil i første rekke beskrive de utgangspunktene som må legges til grunn i vurderingen knyttet til en konkret avgjørelse.

2.   Sakens bakgrunn

KDD har opplyst at statssekretær Gunn Karin Gjul er nær venn med Rita Skjærvik, og at statssekretæren «vurderer selv forholdet til Rita Skjærvik som en nær personlig tilknytning.» KDD har videre skrevet at «LOV kan i vurderingen legge til grunn at det er en nær personlig tilknytning mellom Gunn Karin Gjul og Rita Skjærvik, jf. forvaltningsloven § 6.»

KDD har opplyst at Rita Skjærvik er konserndirektør for strategi og eksterne relasjoner i Telenor Group og styremedlem i Telenor Norge AS. KDD har gitt følgende informasjon om Rita Skjærviks rolle i Telenor:

«Rita Skjærvik tiltrådte som medlem av konsernledelsen fra 1. desember 2021. Endringen i konsernledelsen ble sammen med en mindre organisasjonsendring konkludert i en formell prosess 15. november 2021, og offentliggjort 16. november. Når det gjelder involvering i Telenors arbeid deltar Rita Skjærvik som medlem av konsernledelsen i konsernets ordinære oppfølging av Telenor Norge som forretningsenhet. Avdelingen Corporate Affairs Norge, inkludert avdelingen som håndterer regulatoriske saker for Telenor Norge, rapporterer formelt sett til Skjærvik. Daglig oppfølging skjer fra daglig leder i Telenor Norge, Petter Børre Furberg. Avdelingen for regulatoriske saker og myndighetskontakt rapporterer til CCAO i Telenor Norge, som er både medlem av Skjærviks lederteam og Norgesledelsen under Petter Børre Furberg. Regulatoriske saker av en viss størrelse og viktighet diskuteres med Skjærvik før beslutning i Telenor Norge.»

I brevet har KDD gitt følgende opplysninger om Skjærviks godtgjørelse som ansatt i Telenor Group:

«Rita Skjærvik får som medlem av konsernledelsen fra 1. desember grunnlønn, kortsiktig insentiv (STI, årlig bonus) og langsiktig insentiv (LTI). Detaljer i konsernledelsens avlønning presenteres hvert år i årsrapporten Annual Report 2020 - Telenor Group.

Den årlige bonusen er maksimalt 50 prosent av grunnlønnen. For Skjærviks del avgjøres måloppnåelsen på bakgrunn av resultatene i hele konsernet, og de prestasjonsbaserte nøkkelindikatorene måler både finansielle og operasjonelle mål. Indikatorene oppdateres årlig som en del av strategiprosessen. Indikatorene for inneværende år er presentert i Telenors årsrapport for 2020, se «scorecard» under.

Den langsiktige insentivordningen LTI innebærer en årlig aksjetildeling på inntil 30 prosent av grunnlønnen avhengig av konsernets resultater og med en binding på tre år. Følgende resultatmål gjelder for LTI-planen, dette er binære terskelverdier med 50:50 vekting:

• Underliggende fri kontantstrøm, terskel på 5 milliarder kroner (årlig gjennomsnitt for resultatperioden)
• Samlet avkastning til aksjonærene sammenlignet med det europeiske telekommunikasjonsmarkedet (STOXX 600 Telecommunications-indeksen, SXKGR), med terskel på –5 prosent av indeksen

Telenor Norge er et sentralt selskap i gruppen og viktig for de totale resultatene.»  

KDD har gitt følgende informasjon om saker i departementet som kan påvirke Telenor:

«KMD regulerer området for elektronisk kommunikasjon, og har ansvaret for å forvalte alt regelverket på området sammen med tilsynet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Telenor er den største og viktigste tilbyderen av elektronisk kommunikasjon (ekomtilbyder). KMD har også sektoransvar for annet regelverk som berører Telenor, blant annet etter sikkerhetsloven. Ekomloven med forskrifter inneholder en rekke rettigheter og plikter som gjelder alle ekomtilbydere. Regelverket gir rettigheter til å bruke nummer og radiofrekvenser, fastsetter krav til forsvarlig sikkerhet i ekomnett- og tjenester, gir forbrukerrettigheter, setter kvalitetskrav, pålegger taushetsplikt og mye mer. I tillegg forvalter vi en markedsregulering som gir Telenor plikter til å gi konkurrentene tilgang til Telenors nett på nærmere bestemte vilkår. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet fastsetter disse pliktene gjennom enkeltvedtak, og departementet som avgjør eventuelle klager på vedtakene.»

KDD har presisert i e-post 3. januar 2022 at Telenor Group er konsernnavnet til Telenor ASA og tilhørende datterselskaper, og at avgjørelser i departementet potensielt kan gjelde Telenor ASA, Telenor Norge AS og andre selskap i Telenorkonsernet. Vi forstår KDDs brev og e-post dithen at de ønsker en vurdering av Gjuls habilitet i saker som kan få betydning for Telenorkonsernet som helhet og for enkeltselskap i Telenorkonsernet.  

3.   Lovavdelingens vurdering

Habilitetsreglene i forvaltningsloven gjelder for statssekretær Gjul, se forvaltningsloven § 10 første punktum.

Forvaltningsloven § 6 første ledd lyder:

«En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;

b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;

c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;

d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;

e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller

2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken»

Vennskap er ikke omfattet av de automatiske inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd. Relasjonen mellom statssekretær Gjul og Skjærvik må derfor vurderes etter regelen i andre ledd.

Det følger av forvaltningsloven § 6 andre ledd at en tjenestemann er inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til.» Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering, som må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se eksempelvis avgjørelsen i Rt. 1996 s. 64.

Nært vennskap er omfattet av formuleringen «nær personlig tilknytning». I vår uttalelse til Sosial- og helsedepartementet 3. november 2000 (JDLOV-2000-8596B) uttalte vi følgende om betydningen av personlige relasjoner og vennskap:

«Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»

«Det må imidlertid tilføyes at disse utgangspunktene angående personlig vennskap i mange tilfeller gir beskjeden veiledning, fordi det alltid må foretas en helhetsvurdering, hvor det i praksis ofte vil foreligge andre tilknytningsmomenter enn bare vennskapet eller uvennskapet.»

I en senere sak har Sivilombudsmannen uttalt at «[u]tgangspunktet er at det må foreligge et spesielt godt og personlig vennskapsforhold» for at vennskapet skal begrunne inhabilitet, jf. uttalelse i Sivilombudsmannens årsmelding for 2009 s. 147 (SOMB-2009-32). Tilsvarende ble lagt til grunn i SOMB-2013-1263.

På bakgrunn av opplysningene fra KDD om relasjonen mellom Gjul og Skjærvik legger vi til grunn at det foreligger en «nær personlig tilknytning» mellom dem, som kan utgjøre et særegent forhold i lovens forstand. I en konkret sak der habilitetsspørsmålet blir aktuelt, må KDD foreta en nærmere vurdering av relasjonen for å avgjøre om den oppfyller de kravene som er omtalt over. Relasjonens karakter må også inngå i den samlede vurderingen av omstendighetene i saken. Dersom relasjonen er svært nær vil det kunne innebære at det skal noe mindre til før det foreligger inhabilitet, enn dersom relasjonen er i grenseland for hva som i seg selv må antas å kunne føre til inhabilitet, jf. JDLOV-2018-4648 om daværende samferdselsminister Dale og hans relasjon med samfunnskontakt i Huawei Brein-Karlsen, der det ble vektlagt at vennskapet mellom Dale og Brein-Karlsen lå i «grenseland for hva som i seg selv må antas å kunne føre til inhabilitet».

Det avgjørende for statssekretær Gjuls habilitet vil være om de samlede omstendighetene i en konkret sak utgjør «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til [hennes] upartiskhet». I vurderingen vil det være sentralt hvilken interesse Skjærvik har i avgjørelsen, og om denne kan utgjøre «særlig fordel, tap eller ulempe» for henne. I vurderingen er det grunn til å skille mellom individuelle saker som direkte gjelder selskap i Telenorkonsernet, og saker av mer generell karakter.

Vi vurderer først individuelle saker som berører selskap i Telenorkonsernet. Dette kan både være saker der et selskap i Telenorkonsernet er part, og andre individuelle saker der ett eller flere selskap i Telenorkonsernet har en sterk interesse i sakens utfall uten å ha formell partsstilling.

I vår uttalelse 22. november 2019 (JDLOV-2019-5373) vurderte vi om daværende eldre- og folkehelseminister Sylvi Listhaug var inhabil i saker som gjaldt Phillip Morris International (PMI) spesielt, og i saker som gjaldt tobakksområdet generelt. Bakgrunnen for vurderingen var at Listhaug var nær venn med Pia Prestmo, som var samfunnskontakt/kommunikasjonsdirektør i PMI. Vi uttalte blant annet følgende:

«Vi har ikke fått opplysninger om at Prestmo har eierinteresser i PMI. Fordeler og ulemper for PMI vil derfor først og fremst kunne påvirke henne indirekte, som følge av hennes stilling som samfunnskontakt/kommunikasjonsdirektør. Ut fra beskrivelsen fra HOD har hun likevel en relativt sentral stilling i PMI. Avhengig av forholdene i den konkrete saken vil en avgjørelse i departementet indirekte kunne komme til å ha økonomiske konsekvenser for henne, enten ved endring i lønnsvilkår, bonus eller endringer i arbeidssituasjonen for øvrig. Dersom en avgjørelse i departementet vil kunne ha ikke ubetydelige økonomiske konsekvenser for Prestmo, er det mye som taler for at Listhaug vil være inhabil i saken.

Også andre forhold enn rent økonomiske konsekvenser for Prestmo kan lede til at statsråden er inhabil i saker som gjelder PMI. Er det tale om en sak Prestmo i særlig grad har engasjert seg i, ved kontakt med departementet eller på annen måte, vil dette etter vår oppfatning trekke i retning av inhabilitet. Det samme kan være tilfellet dersom det dreier seg om en avgjørelse som, uten at det gir umiddelbare økonomiske følger, kan påvirke hennes arbeidsoppgaver eller stilling i selskapet. Det vil også ha betydning at hennes stilling tilsynelatende er av en karakter som gjør at hun antakelig identifiserer seg med selskapets interesser i større grad enn andre ansatte.»

Tilsvarende synspunkter ble lagt til grunn i uttalelse 18. september 2018 (JDLOV-2018-4648)​ om daværende samferdselsminister Jon Georg Dale. Spørsmålet var om Dale var inhabil til å delta i behandlingen av visse saker innen elektronisk kommunikasjon på bakgrunn av hans relasjon til Vidar Brein-Karlsen, som på det tidspunktet var direktør for samfunns- og myndighetskontakt i selskapet Huawei Technologies Norway. I vår uttalelse 1. oktober 2018 (JDLOV-2018-3595-2) vurderte vi om daværende næringsminister Torbjørn Røe Isaksen ville være inhabil i saker om tildeling av oppdrag til rådgivingsselskapet Menon. Bakgrunnen for spørsmålet var at en nær venn av Isaksen var partner i selskapet. Vi kom til at Isaksen trolig ville være inhabil dersom avgjørelsen kunne innebære en ikke ubetydelig økonomisk fordel for vennen, eller dersom avgjørelsen angikk en del av rådgivingsselskapets virksomhet som vennen i særlig grad hadde arbeidet med eller var særlig involvert i.

På samme måte som i de overnevnte sakene foreligger det en tett tilknytning mellom Skjærvik og Telenorkonsernet. Skjærvik er medlem av konsernledelsen i Telenor, en sentral lederstilling som gjør det naturlig å identifisere henne med konsernets interesser. Skjærviks godtgjørelse påvirkes av resultatene til konsernet gjennom to ulike insentivordninger, hvorav den ene kan gi henne eierinteresser i Telenor ASA.

Det foreligger i tillegg en tett tilknytning mellom Skjærvik og Telenor Norge AS, som er et viktig selskap i Telenorkonsernet. Skjærvik er styremedlem i Telenor Norge. Det er en sentral stilling i selskapet, og det er naturlig for utenforstående å anta at hun identifiserer seg med selskapets interesser på grunn av vervet. Det følger også av KDDs redegjørelse at Skjærvik er involvert i Telenor Norges arbeid, og at regulatoriske saker av en viss størrelse og viktighet drøftes med henne før beslutning fattes av Telenor Norge. Resultatene til Telenor Norge er i tillegg viktig for Telenorkonsernets samlede resultat, og kan få innvirkning på Skjærviks godtgjørelse gjennom de to nevnte insentivordningene. 

Avhengig av forholdene i den konkrete saken vil en avgjørelse i departementet vedrørende Telenor ASA, Telenor Norge eller andre selskap i Telenorkonsernet indirekte kunne ha økonomiske konsekvenser for Skjærvik, enten ved at verdien av eventuelle eierandeler stiger eller synker, endring i bonus, eller endringer i arbeidssituasjonen for øvrig. Disse økonomiske interessene og Skjærviks sentrale stilling i Telenorkonsernet tilsier etter vårt syn at Skjærvik kan antas å ha en relativt sterk interesse i avgjørelser som gjelder selskap i Telenorkonsernet. På grunn av Skjærviks styreverv og tette oppfølging av selskapet antar vi videre at Skjærvik har en særlig sterk interesse i avgjørelser som direkte gjelder Telenor Norge sammenliknet med andre selskap i konsernet.

Etter vårt syn vil statssekretær Gjul trolig være inhabil til å behandle individuelle saker som berører selskap i Telenorkonsernet dersom avgjørelsen kan medføre ikke ubetydelige økonomiske konsekvenser for Skjærvik. Gjul vil også trolig være inhabil ved behandlingen av individuelle avgjørelser som angår en del av Telenors virksomhet som Skjærvik i særlig grad har arbeidet med eller vært særlig involvert i.   

KDD har opplyst at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet fatter vedtak om Telenors plikt til å gi konkurrenter tilgang til Telenors nett, og at departementet avgjør eventuelle klager på disse vedtakene. Vi antar at slike vedtak, avhengig av de konkrete forholdene, kan ha en viss konkurransemessig betydning for Telenorkonsernet, og at utfallet av en eventuell klagesak kan innebære en fordel eller ulempe for konsernet. Vi antar også at slike avgjørelser potensielt kan innebære ikke ubetydelige økonomiske konsekvenser for Skjærvik, og kan berøre deler av Telenors virksomhet som hun har arbeidet med, og at dette eventuelt kan tilsi at Gjul vil kunne være inhabil til å behandle slike saker. Det kan imidlertid også tenkes at den potensielle fordelen eller ulempen for Skjærvik i en konkret sak er så avledet og av så liten betydning at Gjul likevel ikke bør anses inhabil. Dette vil som understreket innledningsvis måtte vurderes konkret. KDDs brev gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å konkludere generelt for denne type saker.

KDD har også opplyst at departementet behandler flere saker av generell art som kan få innvirkning på selskap i Telenorkonsernet. KDD har blant annet trukket frem ekomloven med forskrifter, som blant annet gir rettigheter til å bruke nummer og radiofrekvenser, fastsetter krav til forsvarlig sikkerhet i ekomnett- og tjenester, gir forbrukerrettigheter osv.

Ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker er utgangspunktet at det skal mye til før det foreligger inhabilitet. Ordlyden «særegne forhold», og kriteriet «særlig fordel, tap eller ulempe» i forvaltningsloven § 6 andre ledd tilsier at det må trekkes en grense mot avgjørelser som innebærer «like stor fordel eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 62 til 63, se også Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) side 42 og Forvaltningskomiteens innstilling side 146. Vi viser til vår uttalelse til Fiskeri- og kystdepartementet 12. november 2009 ( JDLOV-2009-7092) der det ble lagt til grunn at det er en høy terskel for inhabilitet i saker av generell karakter. Unntak kan tenkes dersom en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en mer begrenset krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for selskap i Telenorkonsernet enn for andre.

Vi viser igjen til JDLOV-2019-5373 der vi uttalte følgende om daværende eldre- og folkehelseminister Sylvi Listhaugs inhabilitet i generelle saker på tobakkområdet:

«Etter vår oppfatning vil Listhaug i utgangspunktet ikke være inhabil dersom det er tale om generelle avgjørelser om for eksempel rammevilkår, som vil gjelde likt for alle i bransjen. Dette må etter vårt syn gjelde også for bransjer der det er et begrenset antall aktører.

Habilitetsspørsmålet kan derimot stille seg annerledes hvis det dreier seg om en avgjørelse som, selv om den er generell i formen, i realiteten vil få betydelig større konsekvenser for PMI enn for andre aktører i bransjen. Det er vanskelig å angi klare kriterier for hva som skal til for at inhabilitet vil foreligge i tilknytning til slike avgjørelser. Det vil i alle tilfeller måtte gjøres en helhetsvurdering av omstendighetene i saken, der det vil være sentralt hvilken interesse PMI, og i forlengelsen Prestmo, har i avgjørelsen, og på hvilken måte avgjørelsen særlig påvirker PMI sammenliknet med de øvrige aktørene i bransjen.»

På samme måte vil statssekretær Gjul som utgangspunkt ikke være inhabil i saker av generell karakter, eksempelvis lov- og forskriftssaker, selv om avgjørelsene også kan få betydning for Telenor ASA, Telenor Norge eller andre selskap i Telenorkonsernet. KDD har opplyst at Telenor er den største og viktigste tilbyderen av elektronisk kommunikasjon (ekomtilbyder). Det må vurderes konkret om slike saker av generell art på ekomområdet i realiteten vil kunne få betydelig større konsekvenser for Telenor enn andre aktører i bransjen, eksempelvis som følge av Telenors størrelse og rolle.

Det er vanskelig å angi klare kriterier for hva som skal til for at statssekretær Gjul vil være inhabil ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker som kan påvirke Telenorkonsernet. Det må foretas en helhetsvurdering av omstendighetene i saken, der det vil være sentralt hvilken interesse det aktuelle selskapet og konsernet som helhet og i forlengelsen Skjærvik, har i avgjørelsen, og på hvilken måte avgjørelsen særlig påvirker Telenor sammenliknet med de øvrige aktørene i bransjen. Dersom en generell avgjørelse potensielt kan gi selskap i Telenorkonsernet en klar konkurransemessig fordel på bekostning av andre aktører, vil dette være et forhold som trekker i retning av inhabilitet. I tillegg vil karakteren av relasjonen mellom Gjul og Skjærvik ha en viss betydning i helhetsvurderingen.