§ 6 - Vurdering av utviklingsministerens habilitet

Saksnr. 201203462 EO ATV
Dato: 21.05.2012

Vurdering av utviklingsministerens habilitet

1. Innledning. Sakens faktum

Vi viser til brev 10. mai 2012 fra Utenriksdepartementet, hvor det bes om Lovavdelingens vurdering av om utviklingsminister Heikki Holmås vil være inhabil til å delta ved statsrådsbehandlingen av spørsmålet om utnevnelse av FN-ambassadør. Bakgrunnen for spørsmålet er at Erik Solheim er en av søkerne, og at det over lang tid har vært et nært samarbeid mellom Holmås og Solheim.

I brevet hit er det opplyst følgende om forholdet mellom statsråden og Solheim:

«Jeg meldte meg inn i SV i 1992, var leder for Sosialistisk Ungdom fra 1996-99 og var vararepresentant for Oslo SV, mens Erik Solheim var representant, fra 1997-01. Jeg har vært stortingsrepresentant fra 01-dd.

I perioden 96-99 da jeg var leder for SU jobbet jeg tett sammen med Erik mens han var leder og senere Utenrikspolitisk talsperson. Jeg møtte i gruppemøter og i sentralstyret i SV. Etter at Erik ble statsråd mens jeg har vært stortingsrepresentant, har vi igjen jobbet tett. Særlig som finanspolitisk talsperson var jeg inne i prosesser Erik og var engasjert i, som det å bidra til 1% av BNI til bistand og en rekke miljøsaker som omsetningspåbud for biodrivstoff. Jeg vil likevel ikke si at vi har jobbet så tett at det har bygget seg opp noe personlig lojalitetsforhold utover det som er vanlig mellom to partifeller som jobber samtidig i regjeringsposisjon som vi har gjort.

Jeg oppfatter at vi liker hverandre som personer, har alltid kommet med åpne tilbakemeldinger overfor hverandre og gitt hverandre både kritikk og ros. Vi har aldri vært omgangsvenner på fritiden, men møttes i partisammenhenger og i private sammenhenger dersom vi har vært invitert av felles kjente, som oftest SV’ere. Jeg vil ikke beskrive oss som nære venner.

Til ting som kunne ha bygget opp motsetningsforhold:

• Jeg ba ham etter langvarig fløykamp om å trekke seg som SV-leder høst 96/vår 97 for å bidra til fred i partiet.
• Uenighet med Erik i strategidiskusjonene i arbeidet med den nylig fremlagte klimameldingen.
• I forbindelse med ledervalget har Erik klart støttet Audun Lysbakken. Det svekket åpenbart mine sjanser til å bli leder i SV, men jeg har ikke holdt det mot ham at han gjorde det.

Jeg har ikke opparbeidet noe motsetningsforhold til Erik utover det som er normalt all den tid vi oppfattes som konkurrenter om regjeringsposisjon. Heller ikke ved forskjellige tilfeller av politisk uenighet opp gjennom årene har vi opparbeidet oss motsetningsforhold av personlig art. Jeg mener dette kan underbygges ved at han ved overtakelsen ikke kritiserte meg, mens han ved flere anledninger seinere har kritisert Audun Lysbakken. Jeg mener i tillegg det kan underbygges ved at jeg i ettertid av overtakelsen har møtt ham for et lengre møte der han overførte erfaringer og ga gode råd.»

2. Lovavdelingens vurdering

Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. § 10 første punktum. Reglene gjelder som utgangspunkt dermed også for statsråder. Fra dette gjør § 10 annet punktum et unntak ved at lovens inhabilitetsregler ikke gjelder for en statsråd i egenskap av regjeringsmedlem, inkludert når vedkommende opptrer i Kongen statsråd. Det gjelder likevel visse ulovfestete inhabilitetsregler også når statsrådene opptrer som regjeringsmedlemmer. Disse går ikke videre enn de lovfestete reglene. Vår vurdering vil derfor ta utgangspunkt i inhabilitetsreglene i forvaltningsloven § 6. Mest direkte oppstår spørsmålet om inhabilitet dersom utenriksministerens tilråding i saken går ut på at Solheim utnevnes til FN-ambassadør.

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd er aktuelle i saken her. Spørsmålet er om det foreligger inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil en offentlig tjenestemann være inhabil når det foreligger «særegne forhold … som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av vedkommende tjenestemanns tilknytning til saken eller dens parter. Der det foreligger flere former for tilknytning til saken eller partene, må disse vurderes samlet. I saken her er det spørsmål om et tett politisk samarbeid, kombinert med kontakt også i private sammenhenger, fører til inhabilitet.

Tidligere saker kan gi en viss veiledning. I vårt brev 30. januar 2008 til Utenriksdepartementet (snr. 200800532) uttalte vi følgende: 

«Et nærmere samarbeid i tjenesten vil normalt ikke føre til inhabilitet. Vi viser her til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 346, jf. s. 340. Det gjelder etter vårt syn som utgangspunkt selv om samarbeidet strekker seg over lang tid og er omfattende. Om samarbeidet er av faglig eller faglig-politisk karakter, spiller i denne sammenheng mindre rolle. Først og fremst hvis samarbeidet er særlig nært og omfattende, kan det bli spørsmål om inhabilitet av den grunn alene. Selv i slike tilfeller vil det helst være slik at andre tilknytningsmomenter eller interesser i saken enn selve samarbeidsforholdet må foreligge for at det blir aktuelt å konstatere inhabilitet. Sakens art vil også spille inn, for eksempel slik at det kan være grunn til å utvise større varsomhet der det er spørsmål om å rette kritikk mot parten.

I arbeidsforhold vil samarbeidet ofte føre til en viss kontakt utenfor arbeidssituasjonen. Slik sosial kontakt som ikke går ut over det som er vanlig i kollegiale forhold, bringer ikke habilitetsspørsmålet i noen annen stilling enn det som fremgår av avsnittet foran. Bare hvis den sosiale omgangen utvikler seg til et personlig vennskapsforhold, får dette særlig betydning i habilitetsvurderingen, og da er det først og fremst selve vennskapsforholdet som har betydning. I praksis er det antatt at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv kan føre til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser her til vår uttalelse i brev 15. januar 2008 (snr. 2008/00112 EO) med henvisninger.»

Sitatet er hentet fra en sak med spørsmål om utenriksministeren var inhabil til å delta i avgjørelsen om utnevning av Norges FN-ambassadør, der en av søkerne hadde hatt tilknytning til utenriksministeren faglig, politisk og – i en viss utstrekning – privat. Konklusjonen den gangen var at utenriksministeren ikke som departementssjef eller regjeringsmedlem var inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for å treffe avgjørelse om utnevning av ny FN-ambassadør.

De generelle synspunktene som er sitert, er relevante også for saken her. Det er ikke av betydning om samarbeidet har vært rendyrket politisk eller av faglig/faglig-politisk karakter. 

Vi vurderer først betydningen av det politiske samarbeidet mellom statsråden og Solheim. De to har hatt et langvarig politisk samarbeid. Samarbeidet har vart helt frem til nå, til forskjell fra det som var tilfellet i den nevnte saken om utenriksministerens habilitet ved utnevning av FN-ambassadør. Det fremgår av henvendelsen hit at det til tider kan ha foreligget uenighet i viktige saker knyttet til partiet eller partiets politikk. Uenigheten synes å ha vært knyttet til  konkrete spørsmål under debatt i partiet. På bakgrunn av de nevnte generelle utgangspunktene og sakens faktum ser vi ikke at det politiske samarbeidet i seg selv utgjør noe «særegent forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» utviklingsministerens upartiskhet i saken, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd første punktum.

Spørsmålet er videre hvilken betydning den øvrige kontakten  mellom statsråden og Solheim har for habilitetsvurderingen. Det er opplyst at de to «aldri [har] vært omgangsvenner på fritiden, men møttes i partisammenhenger og i private sammenhenger dersom vi har vært invitert av felles kjente, som oftest SVere».

Ettter vårt skjønn bringer ikke den kontakten av mer privat karakter som er beskrevet i henvendelsen hit,  saken i en annen stilling enn om det utelukkende var tale om et politisk samarbeid. Vi nevner at situasjonen her ligger annerledes an enn i eksempelvis vår uttalelse 7. januar 2010 til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, som gjaldt konstituering i et embete som fylkesmann. I den saken var det tale om langvarig privat kontakt med en av søkerne, og «nevneverdige deler av kontakten» hadde hatt «et sterkt personlig preg» (snr. 201000450 EO). I dette tilfellet ble statsråden vurdert som inhabil. 

Saker om ansettelse, herunder embetsutnevnelser, kan inneholde betydelige elementer av skjønn. Dette generelle poenget må imidlertid ses i sammenheng med at avgjørelse av en sak om embetsutnevnelse i statsråd er siste skritt i en avgjørelsesprosess med mange ledd. Vi viser i denne sammenheng til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 201.

Etter vårt syn foreligger det ikke «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» utviklingsminister Holmås’ upartiskhet. Konklusjonen er etter dette at utviklingsministeren ikke vil være inhabil til å delta ved statsrådsbehandlingen av spørsmålet om utnevnelse av FN-ambassadør.