§ 6 - Vurdering av statsråd Anniken Huitfeldts habilitet

Saksnr. 12/6628 EO ATV/MSM
Dato: 06.11.2012

 

Vurdering av statsråd Anniken Huitfeldts habilitet

 

Vi viser til brev 11. oktober 2012, hvor Arbeidsdepartementet ber Lovavdelingen om å vurdere statsråd Anniken Huitfeldts habilitet i saker «knyttet til anskaffelser av forskning, utredninger og liknende der [forskningsstiftelsen] Fafo eller en aktør som kontrolleres av Fafo er aktuell tilbyder».

Arbeidsdepartementet har i brevet hit opplyst følgende:

«Huitfeldt har siden 2005 hatt permisjon fra sin stilling som forsker ved Fafo. Hun er også i vennekretsen til en av forskerne der, men beskriver ikke dette som et nært vennskapsforhold.

Arbeidsdepartementet har regelmessig anbudskonkurranser på FoU-oppdrag. Fafo er blant de institutter som relativt ofte er tilbydere. Som aktuell referanse tok statsråd Rigmor Aasrud avgjørelse i 13 anskaffelser for forhenværende statsråd Hanne Inger Bjurstørm. ^(…)

(…)

Som fakta i saken kan også opplyses at Fafo er et meget konkurransedyktig institutt og relativt ofte vinner anbudskonkurranser fra Arbeidsdepartementet.»

Det er ikke opplyst hvilken del av Fafo Huitfeldts venn arbeider i (forskningsstiftelsen eller ett av de to aksjeselskapene (instituttene) som forskningsstiftelsen eier). Slik tilknytningen mellom de tre nevnte enhetene er beskrevet i forskningsstiftelsens årsmelding for 2011, og slik saken ellers ligger an, får dette ikke avgjørende betydning for vår vurdering.

Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for statsråder når de opptrer i egenskap av departementssjef, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. Statsråden er ikke inhabil etter forvaltningsloven § 6 første ledd.  Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil statsråden være inhabil når det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hennes upartiskhet i saken. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av om statsrådens tilknytning til saken og dens parter kan svekke tilliten til at hun vil behandle saken på en nøytral måte. Der det foreligger flere former for tilknytning til saken og partene, må disse vurderes samlet. Vi tar ved vurderingen utgangspunkt i to typesituasjoner, se nedenfor.  

Det første hovedspørsmålet er om Huitfeldts tilknytning til Fafo ved at hun har permisjon fra en stilling der, medfører at det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hennes upartiskhet, slik at hun er inhabil i nevnte anskaffelsessaker.

Lovavdelingens uttalelse 23. mai 2012 til Forsvarsdepartementet (JDLOV-2012-3312) gjaldt en lignende sak. Der var spørsmålet om daværende forsvarsminister Espen Barth Eide ville være inhabil i saker om tildelinger fra Forsvarsdepartementet til NUPI av prosjektstøtte, doktorgradsstipender og økonomisk støtte til fagseminarer, sett hen til at Eide hadde permisjon fra en stilling ved NUPI. Etter Lovavdelingens syn var det ikke klart at statsråden ville være inhabil i tildelingssakene. Statsråden hadde imidlertid selv erklært seg inhabil, og Lovavdelingen hadde ikke innvendinger mot at en for saksbehandlingen la til grunn at statsrådens tilknytning til NUPI gjorde ham inhabil.

I uttalelsen om Eide la vi til grunn at et ansettelsesforhold til den som er part i saken, ikke uten videre fører til inhabilitet. Det må også i slike tilfeller skje en konkret helhetsvurdering. Om denne helhetsvurderingen uttalte vi følgende i Eide-saken:

«Ved vurderingen må en trekke inn hvor sterk tilknytningen til NUPI konkret er og hvor sentral stilling statsråden har hatt i NUPI, hvor viktig de aktuelle avgjørelser er for NUPI, hvor mye skjønn sakstypen åpner for og i hvilken grad tildelingene skjer i konkurranse med andre».

Etter vårt syn er disse momenter av betydning også ved vurderingen av Huitfeldts habilitet. Betydningen av at Huitfeldt er venn av en ansatt i Fafo, kommer vi tilbake til nedenfor.

Huitfeldt er i permisjon fra Fafo, noe som gjør tilknytningen til Fafo mindre sterk enn om hun hadde arbeidet der. Videre har Huitfeldt etter det opplyste ikke hatt noen sentral eller ledende posisjon hos Fafo. Det foreligger dermed ingen særlig identifikasjon mellom ansatt og arbeidsgiver som kunne talt for inhabilitet.Til sammenligning viser vi til Eide-saken, hvor vi la til grunn at det at Eide hadde hatt en «nokså sentral stilling gjennom å ha vært avdelingsleder» i NUPI. Dette var et moment som talte for inhabilitet. Samtidig er det slik at Fafo er en privat stiftelse, som konkurrerer om oppdrag fra Arbeidsdepartementet i konkurranse med andre private aktører. Tilstedeværelsen av et slikt konkurranseelement er et moment som trekker i retning av inhabilitet i anskaffelsessakene. Både ved valg av tilbyder og på andre punkter vil avgjørelser i saker om offentlige anskaffelser kunne innebære betydelige elementer av skjønn selv om forholdene her kan variere nokså mye fra tilfelle til tilfelle.

En helhetsvurdering basert på de momentene som hittil er nevnt, tilsier etter vårt syn at statsrådens tilknytningsforhold til Fafo gjennom permisjon ikke medfører at hun er inhabil i saker knyttet til anskaffelser av forskning, utredninger og lignende der Fafo eller en aktør som kontrolleres av Fafo, er aktuell tilbyder. Det må i tilfelle noe mer til. Vurderingen må nødvendigvis bli konkret.   

Et særlig moment i denne saken er at Huitfeldt er i vennekretsen til en av forskerne ved Fafo. Nedenfor blir dette forholdet vurdert med sikte på det tilfellet at avgjørelse i saken særlig berører vedkommende. Forutsatt at dette ikke er tilfellet, vil heller ikke dette vennskapsforholdet, sammen med momentene som er nevnt foran, som utgangspunkt føre til inhabilitet. Andre forhold må komme i tillegg for at inhabilitet skal kunne foreligge.

Vi nevner for ordens skyld at hvis avgjørelse i en sak temmelig direkte fikk eller kunne få betydning for Huitfeldts stilling ved Fafo, måtte det foretas en særskilt vurdering av habilitetsspørsmålet.

Det neste hovedspørsmålet er om Huitfeldts vennskap med en av forskerne ved Fafo medfører at det foreligger slike «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» statsrådens upartiskhet i nevnte anskaffelsessaker, forutsatt av avgjørelse i saken særlig berører vennen. Ved habilitetsvurderingen skal det «blant annet … legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til».  I den helhetsvurderingen som her må skje, vil tilknytningsforholdets art og hvilken betydning avgjørelsen kan få særskilt for vedkommende forsker, stå sentralt.

Når det gjelder personlig tilknytning, indikerer lovens ordlyd at det bare er nære personlige forhold som kan danne grunnlaget for inhabilitet. Dette er lagt til grunn også i juridisk litteratur. I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 229 tas det som utgangspunkt at det «må kreves nokså direkte og sterkt vennskap eller motsetningsforhold» for at dette skal føre til inhabilitet. Videre heter det at «[s]elv om sosial omgang og nært personlig samkvem kan føre til inhabilitet, må det være klart at det skal atskillig til» (side 231). I Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) side 227 heter det at «det må dreie seg om virkelig nært vennskap eller klart uvennskap». I Woxholth, Forvaltningsloven (5. utg. 2011) side 181-182 heter det:

«Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig godt bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Men saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt personlig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og en person som er involvert som søker e.l. »

Personlig tilknytning som bygger på faglig eller profesjonell kontakt, vil normalt ikke lede til inhabilitet, jf. bl.a Frihagen op.cit s. 233 og Lovavdelingens uttalelser 30. januar 2008 til Utenriksdepartementet (JDLOV-2008-532) og 4. juni 2008 til Barne- og likestillingsdepartementet (JDLOV-2008-3393).

Den personlige tilknytningen mellom Huitfeldt og vedkommende er temmelig knapt beskrevet: Huitfeldt er «i vennekretsen til en av forskerne» i Fafo, men det er ikke tale om et «nært vennskapsforhold». Vi må ut fra denne beskrivelsen bygge på at den personlige tilknytningen ikke er så nær at den i seg selv i utgangspunktet vil føre til inhabilitet – heller ikke med sikte på den typen avgjørelser det her er tale om. Til illustrasjon av hvordan grensen er trukket i tidligere saker, viser vi til Lovavdelingens uttalelser 7. januar 2010 til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (JDLOV-2010-450) og 4. juni 2010 til Arbeidsdepartementet (JDLOV-2010-5761), hvor vi la til grunn at det forelå «nær personlig tilknytning». Videre viser vi til uttalelse 13. februar 2008 til Barne- og likestillingsdepartementet (JDLOV-2008-1074) hvor vi fant at det ikke forelå slik «nær personlig tilknytning». Uttalelse 17. september 2010 til Utenriksdepartementet (JDLOV-2010-9957) gjaldt på sin side et tilfelle som etter vårt syn lå i grenseland hva angår dette konkrete spørsmålet.

Det utgangspunktet vi foran har antydet, gjelder etter vårt syn også med sikte på tilfeller der avgjørelse i anskaffelsessaken særlig berører vedkommende, for eksempel ved at det er aktuelt at vedkommende helt eller delvis skal utføre oppdraget som anskaffelsen dreier seg om. Det må i tilfelle noe mer til for å konstatere inhabilitet.

Vi understreker likevel at konkrete omstendigheter kan føre til at habilitetsvurderingen kan falle annerledes ut. I helhetsvurderingen vil naturlig nok den konkrete vurderingen av de momentene som er nevnt under drøftelsen av det første hovedspørsmålet, ha betydning. I den forbindelse nevner vi at et tidligere eller fremtidig underordningsforhold på arbeidsplassen er et moment som kan tale for inhabilitet, se uttalelsen 4. juni 2008 (JDLOV-2008-3393) nevnt ovenfor om et slikt tilfelle.