§ 6 - Vurdering av statsministerens habilitet

Saksnummer: 200800112 EO ATV

Dato: 15.01.2008

Vurdering av statsministerens habilitet

Vi viser til brev 4. januar 2008 fra Statsministerens kontor. Spørsmålet er om statsminister Jens Stoltenberg vil være inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller til å delta i å treffe avgjørelse om utnevning av ny FN-ambassadør.

Mona Juul er en av søkerne til stillingen. Hun er venn av Jens Stoltenberg. Jens Stoltenbergs ektefelle, Ingrid Schulerud, er dessuten en nær venninne av Juul. Vi viser til faktabeskrivelsen i brevet fra Statsministerens kontor, som vi har fått utdypet på enkelte punkter.
 
Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for en statsråd i egenskap av departementssjef. Tilsvarende gjelder reglene for statsministeren i egenskap av sjef for Statsministerens kontor. Etter forvaltningsloven § 10 annet punktum gjelder bestemmelsene ikke for en statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Bestemmelsene gjelder derfor ikke for en statsråds (statsministerens) deltakelse i r-konferanse, forberedende statsråd og statsråd. Det må likevel legges til grunn at en statsråd som opptrer i regjeringen er bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper, se for eksempel Lovavdelingens saker 00/06570 E, 04/12588 EO, 05/03993 EO og 05/7435 EO. Disse prinsippene taler normalt for at en statsråd bør vike sete ved behandling i egenskap av regjeringsmedlem dersom vedkommende ville være inhabil som departementssjef. Om bakgrunnen for gjeldende ordning og de retningslinjer for vurdering av habilitet for regjeringsmedlemmer som legges til grunn av Statsministerens kontor, viser vi til heftet Om statsråd (2003) s. 82–83 (se også heftet Om r-konferanser (2002) s. 36–37).

Vår videre vurdering foretas derfor i første omgang med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6. Det er klart at de ulovfestede inhabilitetsprinsippene ikke går videre enn bestemmelsene i forvaltningsloven § 6.

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil en offentlig tjenestemann være inhabil ”når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet”. I denne vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til”. Også andre momenter enn de som er særskilt nevnt i § 6 annet ledd, kan være relevante. Formuleringen utelukker ikke at det i en helhetsvurdering også legges vekt på fjernere personlig tilknytning enn den som er særskilt angitt.

I det foreliggende tilfellet er det to grunner som kan tenkes å gjøre Stoltenberg inhabil, enten hver for seg eller som ledd i en samlet vurdering. Begge er knyttet til vennskapsforhold. Om betydningen av personlige tilknytningsforhold har vi i brev til Sosial- og helsedepartementet 3. november 2000 (snr. 2000/8596 EO) uttalt:

”Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»
    Det må imidlertid tilføyes at disse utgangspunktene angående personlig vennskap i mange tilfeller gir beskjeden veiledning, fordi det alltid må foretas en helhetsvurdering, hvor det i praksis ofte vil foreligge andre tilknytningsmomenter enn bare vennskapet eller uvennskapet.”

Etter vårt syn er Jens Stoltenbergs vennskap med Mona Juul ikke alene nok til at det foreligger ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten til” Stoltenbergs habilitet i saken. Avgjørelse i saken kan riktignok innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe” for Juul. Selv om Stoltenberg selv ikke anses for å ha en ”nær personlig tilknytning til” Juul, vil det likevel være relevant å trekke forholdet mellom Stoltenberg selv og Juul inn i en totalvurdering etter forvaltningsloven § 6 annet ledd, se nedenfor.

Ingrid Schuleruds vennskap med Mona Juul trekker sterkere i retning av inhabilitet. Schulerud er etter det opplyste en ”god” / ”nær” venninne av Juul, og de to er ”del av den samme vennekretsen”. De treffer hverandre i private sammenhenger. Vi forstår det slik at den sosiale omgangen går ut over det som bare er en naturlig følge av faglig samarbeid og kontakt. Etter det opplyste er det mye som taler for at Schulerud, i egenskap av tjenestemann, ville ha vært inhabil i en tilsvarende sak med Juul som part. I den sammenheng er det grunn til å peke på at avgjørelse i saken kan ha stor betydning for Juul.

Spørsmålet er etter dette hvilken betydning Schuleruds mulige inhabilitet får for statsminister Stoltenbergs habilitet. Frihagen legger til grunn at ”dersom en tjenestemanns ektefelle har så direkte interesser i sakens utfall at han eller hun selv vil være inhabil, må også tjenestemannen antas lett å bli inhabil”(Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 223). Han fremholder videre på s. 224:

”Den nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, taler således for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen i disse tilfellene.”

Vi er enig i det Frihagen her uttaler, selv om det kan være grunn til å understreke at styrken i dette identifikasjonssynspunktet kan variere etter omstendighetene.

Som nevnt må vurderingen av statsministerens habilitet i egenskap av regjeringsmedlem skje ut fra ulovfestede prinsipper om habilitet. Etter vårt syn er det på denne bakgrunn og ut fra drøftelsene ovenfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å anta at Schuleruds vennskap med Juul alene fører til at statsminister Stoltenberg – i egenskap av å være Schuleruds ektefelle – er inhabil. Også en samlet vurdering, der Stoltenbergs egen kontakt med Juul trekkes inn, gir etter Lovavdelingens syn ikke tilstrekkelig grunnlag til å anse statsminister Stoltenberg inhabil ut fra de foreliggende opplysninger.

Med det rom for skjønn som inhabilitetsreglene gir, og fordi habilitetsspørsmålet må avgjøres ut fra ulovfestede regler som ikke uten videre gir de samme resultater som forvaltningsloven, vil det nok kunne være delte meninger om statsministeren er inhabil i et tilfelle som det foreliggende. Selv om en ikke anser statsministeren inhabil, vil det derfor også være forsvarlig å legge vekt på om det kan skape problemer av praktisk eller annen art om statsministeren fratrer ved regjeringens behandling av saken.