§ 6 - Vurdering av konkurransedirektør Christine B. Meyer sin habilitet

Saksnr. 13/2646 EO OKL/mk
Dato: 06.05.2013

 

Vurdering av konkurransedirektør Christine B. Meyer sin habilitet

Bakgrunn
Vi viser til brev 8. april og 17. april 2013, der Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet (FAD) ber om ei vurdering av konkurransedirektør Christine B. Meyer sin habilitet i saka om opptening av bonuspoeng på innanlands luftfart. Selskapet SAS har på nytt innført bonuspoeng på nokre innanlandsflygingar, og meiner dette ikkje er i strid med forskrift 20. juni 2007 nr. 684 om forbod mot bonusprogram i innanriks luftfart. SAS har hevda at Meyer er inhabil til å vere med på handsaminga av denne saka. Dette er for det fyrste hevda av di Meyer er gift med Victor D. Norman, som var statsråd i det dåverande Arbeids- og administrasjonsdepartementet då departementet i 2002 gjorde vedtak om forbod mot opptening av bonuspoeng på innanlandsreiser, og for det andre av di ho sjølv var statssekretær i departementet på denne tida.

Forvaltningslova § 6 og inhabilitet som følgje av tidlegare omgang med saka
Reglane om inhabilitet for offentlege tenestemenn følgjer av forvaltningslova § 6.  Meyer er i denne saka ikkje omfatta av nokon av inhabilitetsgrunnane i § 6 fyrste ledd, og spørsmålet er såleis om det ligg føre inhabilitet etter § 6 andre ledd. Denne føresegna lyder:

«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Det ligg ikkje føre noko som tilseier at Meyer personleg kan få særlege føremoner, tap eller ulempe som følgje av utfallet av saka. Vurderinga blir såleis fyrst knytt til hennar tidlegare rolle som statssekretær.

I utgangspunktet vil ikkje det at ein tenestemann tidlegare har gjort vedtak i ei sak eller elles vore med på handsaminga av saka, vere til hinder for at han tek stilling til spørsmål om handheving av vedtaket eller omgjering eller forlenging av det. I notat 4. oktober 2007 (JDLOV-2007-6240) var temaet om ein avdelingsdirektør i Justisdepartementet var inhabil til å svare på eit brev frå Politidirektoratet i ei sak som ho nokre månader tidlegare sakshandsama i si dåverende stilling i direktoratet. Her uttala Lovavdelinga at  «Det sikre rettslige utgangspunktet er at tidligere befatning med en sak i ett organ ikke gjør en tjenestemann inhabil til å behandle saken i et annet organ». Det var vist til Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) side 16 andre spalte der det heiter:

«Etter norsk forvaltningsrett er utgangspunktet at en tjenestemann som deltar i behandlingen av en forvaltningssak i ett organ, ikke er inhabil til å delta i behandlingen av samme sak i et annet organ. Det er imidlertid antatt at inhabilitet vil kunne inntre etter fvl § 6 annet ledd i særlige tilfeller. Oppfatningen synes imidlertid å være at det skal mye til før det kan statueres inhabilitet etter denne bestemmelsen.» 

Lovavdelinga heldt vidare fram at

«… forvaltningslovens utgangspunkt skiller seg fra det som gjelder i saker som behandles av domstolene. Etter domstolloven § 106 nr. 8 kan ingen være dommer eller lagrettemedlem «når han tidligere har hatt med saken å gjøre som voldgiftsdommer eller i lavere rett som dommer eller lagrettemedlem».

Vi anser beskrivelsen i Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) dekkende for rettstilstanden i dag, herunder bemerkningen om at det skal mye til før det kan statueres inhabilitet. Den samsvarer godt med det som fremgår av den utførlige oversikten over praksis fra Sivilombudsmannen og Lovavdelingen som er gitt i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utg. 2006 s. 161-166, og er i samsvar med de standpunkter som er inntatt i den juridiske litteraturen, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utg. (2006) s. 194-195, Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett bind I (2003) s. 179-180, Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 3. utg. (2007) s. 345-347, Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 315-328.»

Vi kan ikkje sjå at dette stiller seg annleis i dag. Når det elles gjeld tilhøvet mellom inhabilitetsreglane i forvaltningslova og domstollova, viser vi til vårt brev til Landbruks- og matdepartementet 24. august 2012 (JDLOV-2012-5542).

I enkelte sakstypar har vurderinga likevel vore strengare. I brev 6. november 1997 til Sosial- og helsedepartementet (JDLOV-1997-10312) var spørsmålet om trygdedirektør Dagfinn Høybråten, som då hadde vorte helseminister, var inhabil til å handsame saker som hadde tilknyting til Rikstrygdeverket. Dette var mest aktuelt for klager i enkeltsaker. Lovavdelinga tok her det nemnde utgangspunktet og uttala:

«Det klare utgangspunkt i norsk rett er at kompetansekombinasjon i seg selv ikke fører til inhabilitet, jf bl a en uttalelse i Ot.prp. nr. 75 (1993-94) s. 16 sp 2. Det at en har deltatt i behandlingen av en sak i et underordnet organ, medfører m a o ikke at en i utgangspunktet er inhabil til å behandle saken i det overordnede organ.

Det kan imidlertid tenkes saker hvor resultatet blir et annet. Den nærmere vurdering av dette må bl.a. bero på sakens art, på hvilken rolle det overordnede organ har i forhold til det underordnede, og på hvilket ansvar personen har hatt for saken i første instans og vil ha for den i annen instans. I grensetilfelle kan det også legges vekt på de administrative konsekvenser av at vedkommende må fratre.»

Når det kom til dei aktuelle sakene, uttala Lovavdelinga at mellom anna ville «…rettssikkerhetshensyn og hensynet til en forsvarlig og effektiv overprøving av førsteinstansvedtaket tale klart for at en enkelt og samme person ikke bør kunne avgjøre saken i begge instanser». Avdelinga meinte difor at statsråden måtte reknast som inhabil til å handsame klagesaker i enkeltsaker Rikstrygdeverket i hans tid som trygdedirektør hadde hatt som fyrsteinstans.

I saka her er det ikkje tale om overprøving av underinstansens vedtak, og saka omhandlar heller ikkje andre tilfelle der tilsvarande rettstryggleiksomsyn gjer seg gjeldande. Når det gjeld omstenda elles, nemner vi at Meyer ikkje var ansvarleg for vedtaket frå AAD i 2002. Vidare skjedde både avgjerda om å ta opp til vurdering om det burde fastsetjast ei forskrift til avløysing av dette vedtaket og innføringa av nogjeldande bonusforskrift, etter at Meyer hadde gått av som statssekretær. Det ligg difor ikkje føre ei slik tilknyting til saka at det er grunn til å gå bort frå det generelle rettslege utgangspunktet, slik dette er omtala ovanfor, for når tidlegare tilknyting til saka kan medføre inhabilitet.

Inhabilitet ut frå ektemaken sine tilhøve
Det neste momentet er kva ekteskapet mellom Meyer og Victor D. Norman har å seie for habilitetsspørsmålet. Vi kan ikkje sjå at det ligg føre haldepunkt for at Norman kan få særlege personlege føremoner, tap eller ulempe som følgje av utfallet av saka, korkje økonomisk eller på annan måte.  

Frihagen gjev i «Inhabilitet etter forvaltningsloven» (1985) side 223-224 uttrykk for at dersom ektemaken til ein tenestemann har slike interesser i utfallet av ei sak at han vil vere inhabil, vil òg tenestemannen lett bli inhabil. Lovavdelinga har slutta seg til dette i brev 7. april 2005 til Forsvarsdepartementet.

Det kjem inn enkelte særlege moment i vurderinga av inhabilitet dersom saka gjeld ei sak eller eit saksområde der tenestemannen sin ektemake har engasjert seg sterkt. Utanforståande kan oppfatte dette slik at tenestemannen vil vegre seg for å gå mot ektemaken sine oppfatningar. På den andre sida kan tilhøvet òg bli oppfatta slik at tenestemannen kan bli for oppteken av å markere at han ikkje er styrt av ektemakens engasjement, og at dette går utover sjølve saksvurderinga. Vi kan likevel ikkje sjå at Normans engasjement i saka her er av ein slik karakter at desse momenta kan medføre inhabilitet for konkurransedirektøren.    

I denne samanhengen nemner vi elles vårt brev til Samferdselsdepartementet 19. mars 2012 (JDLOV 2012-1168). Her var spørsmålet om samferdselsminister Magnhild Meltveit Kleppa var inhabil til å handsame saker i samband med vegprosjektet Ryfast, sidan ektemannen gjennom ei rekkje ulike stillingar og verv hadde arbeidd for å fremje vegsambandet i området. Vurderinga var der at «[e]tter vårt syn ville engasjement fra en statsråd vedrørende et veisamband tilsvarende det ektemannen til Kleppa har hatt, … … ikke ha gjort henne inhabil som statsråd.» Det same måtte då gjelde når det var ektemaken som hadde hatt dette engasjementet. Vidare uttala Lovavdelinga:

«For ordens skyld nevner vi at det kan tenkes at en tjenestemann eller statsråd har engasjert seg i en sak i slik grad eller på en så irregulær måte at det kan bli spørsmål om inhabilitet av den grunn. Tilsvarende kan det tenkes at personer som står tjenestemannen eller statsråden nær, har opptrådt på en slik måte, og at det får betydning for tjenestemannens eller statsrådens habilitet. Vi har imidlertid ingen holdepunkter for at Kleppas ektemann har opptrådt slik.»

Etter det som er opplyst, oppmoda statsråd Norman Konkurransetilsynet om å vurdere eit forbod mot bonuspoeng i innanriks luftfart. SAS har vidare vist til eit avisinnlegg frå dåverande professor Norman frå 2001, der Norman omtalar SAS si overtaking av selskapet Braathens, og nemner forbod mot bonusprogram som eit tiltak for å sikre konkurranse i norsk luftfart. Vi kan ut frå det er sagt ovanfor om grensene for inhabilitet i slike tilfelle, ikkje sjå at Norman har engasjert seg i saka om forbod mot flybonuspoeng på ein slik måte at det kan medføre inhabilitet for konkurransedirektøren.

Vidare er det nemnt som eit moment i saka at Konkurransetilsynet under evalueringa av bonusforskrifta nytta seg av ein økonomisk modell Norman hadde utvikla. Vi kan ikkje sjå at dette set saka i noka anna stilling. Modellen vart utvikla i ein annan samanheng enn forbodet mot bonuspoeng, og det går fram av utgreiinga frå Konkurransetilsynet at bruken av modellen berre var ein avgrensa del av vurderinga, og at denne vart bygd ut og justert med nye tal.

Inhabilitetsspørsmålet er teke opp av SAS
Endeleg er det eit moment i saka her at inhabilitetsspørsmålet er teke opp av SAS, som var part i vedtaket frå 2002 og i størst grad er påverka av forbodet mot bonuspoeng i gjeldande forskrift. Det følgjer av forvaltningslova § 6 andre ledd andre punktum at det skal leggjast vekt på om ei innvending om inhabilitet er teke opp av ein part. Denne føresegna har karakter av å vere ei retningslinje, og det er eit moment som skal inngå i den heilskaplege vurderinga, jf. Woxholth, «Forvaltningsloven med kommentarer», (5. utgåve 2011) side 167. Momentet kan likevel bli avgjerande i grensetilfelle. Vi kan ikkje sjå at denne saka er av ein slik karakter at dette momentet kan vere avgjerande.