§ 6 - Vurdering av habilitet - politisk rådgiver Catharina Munthe

Saksnr. 13/8032 EO GUH/mk
Dato: 23.01.2014

 

Vurdering av habilitet – politisk rådgiver Catharina Munthe

1.  Innledning

Vi viser til Kulturdepartementets brev 10. desember 2013, med anmodning om Lovavdelingens vurdering av politisk rådgiver Catharina Munthes habilitet i enkelte saker hvor Oslo kommune har stilling som part. Det er for det første stilt spørsmål om Munthe er inhabil ved departementets behandling av søknader fra Oslo kommune om statstilskudd til henholdsvis nytt Munch-museum og nytt Deichmanske hovedbibliotek. For det andre er det stilt spørsmål om Munthes habilitet ved departementets behandling av søknad fra Oslo kommune og Norges idrettsforbund om statsstøtte og statsgaranti til å arrangere vinter-OL i 2022. Bakgrunnen for at habilitetsspørsmålet er reist, er at Munthe er gift med ordføreren i Oslo, Fabian Stang.

Lovavdelingens vurdering av habilitetsspørsmålet er inntatt under punkt 3. Som det vil framgå, er det vår vurdering at Munthes tilknytning til de aktuelle sakene utgjør et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til hennes upartiskhet. Hun er derfor inhabil til å delta ved Kulturdepartementets behandling av sakene, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. Vår vurdering bygger på den redegjørelsen for faktum vi har mottatt fra Kulturdepartementet, se punkt 2.

2.  Fakta

Kulturdepartementet har oversendt kopi av et notat 28. november 2013 vedrørende søknadene om nytt Munch-museum og nytt Deichmanske hovedbibliotek, samt et utdrag av et notat vedrørende søknaden om statsgaranti og statstilskudd til å arrangere OL.

Notatet vedrørende søknadene om statstilskudd til nytt Munch-museum og nytt Deichmanske hovedbibliotek inneholder blant annet følgende faktaframstilling:

«Oslo kommune har i søknader til Kulturdepartementet bedt om statstilskudd til henholdsvis nytt Munch-museum og nytt Deichmanske hovedbibliotek i Bjørvika (som nasjonale kulturbygg). Til nytt Munch-museum er det søkt om statstilskudd på 453 mill. kr. Det uttales bl.a. i søknaden at `En finansieringsplan med tilskudd fra Staten anses å være en nødvendig og viktig faktor for å komme videre i realiseringen av det nye museet.´ Til nye Deichmanske hovedbibliotek i Oslo er det søkt om 573,7 mill. kr i statstilskudd. I søknaden uttales bl.a. at `Det søkes statstilskudd innen ordningen for nasjonale kulturbygg (post 73) fordi vi mener et nytt hovedbibliotek i Oslo er i en særstilling innen folkebibliotekene i Norge.´ Søknadene er til behandling i departementet.

[…]

Vi har ingen opplysninger som tilsier at avgjørelse i de aktuelle sakene vil innebære fordel, tap eller ulempe for Fabian Stang personlig. Det er Oslo kommune som har søkt om statstilskudd til disse prosjektene, og som er part i de aktuelle sakene. Ved [habilitets]vurderingen er det imidlertid grunn til å legge vekt på at Fabian Stang som ordfører har en ledende stilling i Oslo kommune, og er blant de personer som i størst grad kan identifiseres med kommunen. (Han er den øverste folkevalgte i kommunen, leder bystyrets møter og er rettslig representant for kommunen, jf. kommuneloven § 9).

[…]

Sakene gjelder Oslo kommune spesielt ved at kommunen har søkt om statstilskudd og dermed er part i saken. Både nytt Munch-museum og nytt hovedbibliotek er store og viktige saker for Oslo kommune, der den statlige behandlingen vil kunne få betydning for gjennomføringen av prosjektene. Det er søkt om statstilskudd av betydelig størrelse. Det kan imidlertid innvendes at selv om saken gjelder Oslo kommune spesielt, har de også en side mot nasjonal kulturpolitikk av mer generell karakter. Det søkes om statstilskudd til prosjektene som nasjonale kulturbygg. For øvrig kan sakene betegnes som kontroversielle i den forstand at de er viet stor medieoppmerksomhet og har vært gjenstand for stor debatt i det offentlige rom (særlig når det gjelder forhistorien vedrørende lokalisering av nytt Munch-museum). Vi antar også at departementet har et nokså stort rom for skjønn ved avgjørelse i sakene.

Når det gjelder Fabians Stangs engasjement, er på den ene side klart at han neppe kan sies å ha stått `på sidelinjen´ i disse sakene. Det er tale om viktige saker for kommunen som har vært blant de store spørsmålene i Oslo-politikken. De fleste profilerte personer i Oslo-politikken har trolig blitt bedt om å uttale seg i media om disse sakene. Så vi vidt vi kan se har Fabian uttalt seg positivt om prosjektene og vært opptatt av realiseringen av disse. (For eksempel uttalte han ifølge VG følgende i åpningstalen for jubileumsutstillingen `Munch 150´: `Jeg tror de som har vegret seg vil bli stolte av å ha vært med på avgjørelsen når museet står ferdig. Vi håper på en effektiv byggeprosess. Nå er det ikke tid for omkamper og andre agendaer.´ På [den] annen side er vi ikke kjent med at han i større grad har engasjert seg i disse enn i andre viktige saker, eller utover det stillingen hans tilsier kan identifiseres med eller knyttes til disse sakene. Når det mer konkret gjelder søknadene om statstilskudd til prosjektene, er vi ikke kjent med at Fabian Stang har vært involvert i disse.

[…]

Det er ikke grunn til å tro at det vil skape praktiske problemer for behandlingen av sakene i departementet dersom Munthe avstår fra å delta.»

Med hensyn til søknaden om statstilskudd og statsgaranti til vinter-OL er det i notatet opplyst blant annet følgende:

«Om staten skal gi statsgaranti og tilskudd avgjøres av Stortinget, men søknaden behandles først i departementet og regjeringen. Kulturdepartementet er altså med å tilrettelegge grunnlaget for avgjørelse i saken.

[…]

Behandlingen av OL-søknaden vil ikke innebære særlig fordel, tap eller ulempe for Fabian Stang personlig, men for Oslo kommune vil dette kunne ha stor betydning. Utfallet av behandlingen vil være med på å avgjøre om søknadene kan realiseres. Saken om mulig arrangement av OL i 2022 må anses som stor og viktig for Oslo kommune. Etter avdelingens syn er det i vurderingen grunn til å legge vekt på at Fabian Stang som ordfører er den øverste folkevalgte. (Han leder bystyrets møter, og er rettslig representant for kommunen, jf. kommuneloven § 9.) Han er derfor blant de personer som i størst grad kan identifiseres med kommunen. Videre er det grunn til å legge vekt på at Fabian Stang aktivt har engasjert seg i saken som tilhenger av OL i Oslo. Han har i flere sammenhenger gitt uttrykk for at han mener at Oslo bør søke og kan betegnes som en profilert OL-tilhenger. Det synes derfor å være grunnlag for å si at han også til en viss grad kan identifiseres med selve OL-saken.»

I telefonsamtale 9. januar 2014 med Kulturdepartementets saksbehandler har vi for øvrig fått opplyst at det er Oslo kommune alene som er part i sakene om statstilskudd til nytt Munch-museum og nytt Deichmanske bibliotek. Søknadsordningen for statstilskudd til nasjonale kulturbygg er åpen også for private rettssubjekter, for eksempel stiftelser. Med hensyn til søknaden om statsgaranti og statstilskudd til vinter-OL i 2022 er det presisert at både Oslo kommune og Norges idrettsforbund er parter i saken. Størrelsen på den omsøkte statsgarantien er i prinsippet ubegrenset, men den er estimert til 35 milliarder kroner. Den eksakte størrelsen på det omsøkte statstilskuddet er per i dag ikke fastsatt, men departementet har opplyst at det vil dreie seg om flere milliarder kroner.

3.  Vurdering

Som politisk rådgiver i Kulturdepartementet er Catharina Munthe å anse som «offentlig tjenestemann» i forvaltningslovens forstand, jf. § 2 første ledd bokstav d. Hun er dermed undergitt habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II. § 6 første og andre ledd lyder:

«En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

          a) når han selv er part i saken;

          b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;

          c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;

          d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;

          e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

             1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller

              2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

    Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Verken Catharina Munthe selv eller Fabian Stang er parter i de aktuelle søknadssakene. Munthe er derfor ikke inhabil etter § 6 første ledd bokstav a eller c. Forholdet omfattes heller ikke av bestemmelsen i bokstav e. Stang er riktignok medlem av kommunestyret i Oslo kommune. Bokstav e retter seg imidlertid bare mot det å ha styreverv eller ledende stilling i selskaper, foreninger og andre privatrettslig organiserte rettssubjekter. Rene offentlige organer faller således utenfor. Bokstav e retter seg dessuten bare mot tilfeller hvor tjenestemannen selv har et styreverv eller en ledende stilling i et selskap mv. som er part i saken. Heller ingen av de andre ubetingede inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd gjør seg gjeldende i de aktuelle søknadssakene.

Munthes adgang til å delta ved Kulturdepartementets behandling av sakene må følgelig vurderes med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6 andre ledd. Etter denne bestemmelsen vil Munthe være inhabil i en forvaltningssak dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til [hennes] upartiskhet». § 6 andre ledd gir anvisning på en bred, skjønnsmessig vurdering av om en tjenestemann har en slik tilknytning saken eller dens parter at det kan svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. Ved vurderingen skal det ifølge ordlyden blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken «kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har nær personlig tilknytning til». Også andre forhold enn muligheten for slik «særlig, fordel, tap eller ulempe» kan føre til inhabilitet. Sakens karakter samt graden av kompleksitet og skjønn knyttet til avgjørelsen i saken vil kunne være av betydning, jf. også Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) s. 230. Ved vurderingen etter § 6 andre ledd må det ses hen til de hensynene som ligger til grunn for habilitetsreglene, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68.

Kulturdepartementet har vist til at utfallet av de aktuelle søknadssakene ikke kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for Munthe eller Stang personlig. Vi antar at det med dette særlig siktes til økonomiske fordeler, tap og ulemper. Begrepet «fordel, tap eller ulempe» i § 6 andre ledd omfatter også andre typer konsekvenser, for eksempel omdømmegevinster eller -tap. De aktuelle søknadene gjelder forholdsvis store og prestisjefylte prosjekter. Særlig med hensyn til OL-søknaden kan det nok ikke utelukkes helt at en vellykket realisering av prosjektet kan ha slike konsekvenser for omdømmet til de mest sentrale personene i prosessen at det omfattes av begrepet «særlig fordel, tap eller ulempe». Vi finner det imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på denne problemstillingen.

Lovavdelingen har i uttalelse 3. desember 2012 (JDLOV-2012-8058) drøftet habiliteten til den daværende kulturministeren, som var sammen med et medlem av kommunestyret i Oslo. I uttalelsen ble det gitt uttrykk for at dette forholdet i utgangspunktet ikke ville medføre inhabilitet for statsråden i saker hvor Oslo kommune var part – heller ikke i tilfeller hvor kommunestyremedlemmet skulle ha hatt et særlig ansvar for saken (for eksempel som saksordfører eller lignende). Det ble imidlertid gitt uttrykk for at saken kunne stille seg annerledes dersom vedkommende engasjement skulle være utslag av en personlig særinteresse. I forlengelsen av dette ble det også gitt uttrykk for at det ville være uheldig om vedkommende skulle ha til særlig oppgave å representere kommunen direkte overfor departementet.

Et ekteskap må anses som en nærmere personlig tilknytning enn et slikt forhold som det var tale om i uttalelsen 3. desember 2012. Terskelen for å konstatere inhabilitet som følge av en ektefelles tilknytning til saken vil derfor generelt være lavere enn ved slike forhold. Som påpekt i Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 224 taler «den nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, … for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen i disse tilfellene». Som et utgangspunkt må det derfor antas at Munthe lett vil måtte anses inhabil dersom Stang har en slik tilknytning til saken at han ville vært inhabil til å delta ved Kulturdepartementets behandling av saken, jf. også Frihagen, op.cit. s. 223. Det er likevel grunn til å fastholde at en tilknytning til saken gjennom ektefellen prinsipielt sett er mer avledet enn om Munthe selv hadde befunnet seg i Stangs sted. Dette kan etter omstendighetene tenkes å få utslagsgivende betydning for habilitetsvurderingen, særlig dersom Stangs tilknytning til en sak er i grenselandet for det som kan medføre inhabilitet for ham selv etter § 6 andre ledd.

Foreliggende saksforhold skiller seg også fra det i uttalelsen 3. desember 2013 ved at Fabian Stang er ordfører i Oslo kommune. Ordførervervet skiller seg på flere punkter fra vervet som ordinært kommunestyremedlem – både formelt og faktisk. Etter kommuneloven § 9 nr. 3 andre punktum er ordføreren rettslig representant for sin kommune. Også mer generelt vil ordføreren, i kraft av sin ledende stilling i kommunen, i langt større grad enn alminnelige kommunestyrerepresentanter anses som en representant for kommunens interesser.

Som nevnt ovenfor kan det neppe helt uten videre legges til grunn at Munthe er inhabil i alle tilfeller hvor Fabian Stang har en slik tilknytning til en sak at han selv ville vært inhabil til å delta ved Kulturdepartementets behandling av saken. Med hensyn til søknadssakene som er omhandlet i Kulturdepartementets brev hit, er imidlertid vår vurdering at Munthe ikke kan delta ved behandlingen av sakene i departementet. Foruten de forholdene som er belyst ovenfor, legger vi ved denne vurderingen vekt på at det gjelder betydelige pengebeløp og at søknadene fremmes i samarbeid med eller i konkurranse med private rettssubjekter. Det dreier seg videre om saker hvor myndighetene må antas å skulle utøve betydelig skjønn, og hvor søknadene er knyttet til prosjekter der det generelt har vært sterkt engasjement til fordel for ulike standpunkter. Særlig for søknaden knyttet til vinter OL støtter det også opp om vår konklusjon at Stang etter det opplyste har utvist et personlig engasjement i saken.