§ 6 - Vurdering av finansministerens habilitet ved behandling av spørsmålet om merverdiavgiftsfritak for Norsk Rikskringkasting

Saksnummer: 2002/975 EO CSV

Dato: 01.02.2002

 

Vurdering av finansministerens habilitet ved behandling av spørsmålet om merverdiavgiftsfritak for Norsk Rikskringkasting

Vi viser til Finansdepartementets brev 29. januar 2002 med spørsmål om finansminister Per Kristian Foss’ habilitet ved behandling av spørsmålet om merverdiavgiftsfritak for Norsk Rikskringkasting (NRK).

1. De faktiske saksforhold

Lovavdelingen legger følgende opplysninger til grunn for sine vurderinger:

Statsråd Per Kristian Foss er registrert partner med direktør Jan Erik Knarbakk. Knarbakk er ansatt i Schibsted ASA som konserndirektør TV, Film og Forlag. Schibsted ASA er en av de tre hovedaksjonærene i TV 2 AS og eier 33, 3 prosent av aksjene. Det danske selskapet Egmont Holding har en eierandel på 33, 25 prosent, og A-pressen har til sammen en eierandel på 33, 23 prosent.

Knarbakk er ett av de to styremedlemmer i TV 2 som representerer Schibsted ASA. For denne styreoppgaven mottar han et fast, årlig styrehonorar som fastsettes av generalforsamlingen hvert år, og som ikke er resultatavhengig. Honoraret var kr 120.000,- ved siste fastsettelse. Knarbakk eier ikke selv aksjer i TV 2. Vi er ikke kjent med at Knarbakk har noen tilsettingsavtale i Schibsted ASA som gjør hans rett til lønn eller andre ytelser avhengig av det økonomiske resultat i TV 2 eller av at TV 2 AS oppnår bestemte mål.

TV 2 AS produserer og formidler fjernsynssendinger i likhet med NRK AS. Spørsmålet om hvilken betydning rammevilkårene for det ene selskap kan ha for det annet, kommer vi tilbake til senere.

I Dok. nr. 8: 34 (2001-2002) ble det lagt frem forslag om å oppfordre Regjeringen til å finne en ordning for å gi NRK fritak for merverdiavgift, med fradrag for inngående avgift. Vi legger til grunn at forslaget innebærer at NRK, i tillegg til å beholde dagens ordning med fritak for beregning av utgående merverdiavgift, vil få fradragsrett for inngående merverdiavgift for sine anskaffelser. Dersom forslaget skal gjennomføres, legger vi til grunn at det forutsetter en endring av lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 5 første ledd nr. 1 bokstav e.

Finansministeren gikk i en uttalelse til Stortingets finanskomité 24. januar 2002 imot forslaget, blant annet under henvisning til at merverdiavgiftsfritak for NRK ville medføre en avgiftsmessig konkurransefordel i forhold til kommersielle kringkastingsvirksomheter, og at dette ville føre til ulike konkurransevilkår i favør av NRK sammenliknet med konkurrerende reklamefinansierte kanaler og betal-TV.

Lovavdelingen har vurdert finansministerens habilitet når det gjelder behandlingen av spørsmålet om merverdiavgiftsfritak for NRK, i forhold til reglene i forvaltningsloven § 6. Eventuell inhabilitet vil i så fall være begrunnet med at statsrådens partner er konserndirektør i Schibsted ASA TV, Film og Forlag og styremedlem i TV 2.

I henhold til Finansdepartementets brev 29. januar 2002 har Lovavdelingen ikke vurdert finansministerens habilitet i skatte- og avgiftssaker av mer generell karakter som har betydning for mediebedrifter.

2. Habilitetsreglenes anvendelse på statsråder, forvaltningsloven § 10 annet punktum

Forvaltningslovens habilitetsregler omfatter etter § 10 annet punktum ikke statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer. Unntaket fra inhabilitetsreglene i § 10 må antas å omfatte også behandling i forberedende statsråd og regjeringskonferanser, samt opptreden i Stortinget, jf. Geir Woxholth, Forvaltningsloven, Kommentarutgave, 1999, s. 168 og Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, 1985, s. 431. Lovens habilitetsregler kommer imidlertid til anvendelse når statsråden opptrer i egenskap av departementssjef.

Lovavdelingen bemerker at selv om lovens habilitetsregler ikke gjelder direkte når statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem, må det antas at prinsippene likevel finner anvendelse, for eksempel der regjeringsmedlemmene har særlige økonomiske eller familiemessige interesser. Lovavdelingen vil også bemerke at man i praksis har søkt å følge habilitetsreglene ved behandling i saker i statsråd, jf. Statsministerens kontors publikasjon Om statsråd s. 77-78.

3. Forvaltningsloven § 6 første ledd

Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav c innebærer automatisk inhabilitet til å forberede eller treffe avgjørelse i en sak for en person som er gift med med en som er part i saken. Det fremgår av lov om registrert partnerskap 30. april 1953 nr. 40 § 3 at registrering av partnerskap, med unntak av reglene i adopsjonsloven, har samme rettsvirkninger som inngåelse av ekteskap, og at bestemmelser i norsk lovgivning som omhandler ekteskap og ektefeller gjelder tilsvarende for registrerte partnere. Jan Erik Knarbakk kan imidlertid ikke anses som ”part” i saken. I saker knyttet til TV 2 er det TV 2 AS som eventuelt vil være part, ikke det enkelte styremedlem. Bestemmelsen i § 6 første ledd bokstav c kommer derfor ikke til anvendelse i den aktuelle saken.

Når det gjelder inhabilitet etter § 6 første ledd bokstav e, er det en forutsetning av tjenestemannen (i dette tilfelle statsråden) selv har en ledende stilling i eller er styremedlem m.v. i et selskap som er part i saken. I dette tilfelle er det ikke statsråden, men hans registrerte partner, som er styremedlem. Den aktuelle saken faller derfor utenfor bestemmelsens virkefelt.

4. Forvaltningsloven § 6 annet ledd

Forvaltningsloven § 6 annet ledd angir to hovedvilkår for inhabilitet. For det første må det foreligge ”særegne forhold”. For det annet må disse være ”egnet til å svekke tilliten” til tjenestemannens upartiskhet. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for vedkommende eller noen som står ham nær. Lovens henvisning til tilliten som et hovedvilkår oppfattes slik at inhabilitet etter omstendighetene også vil kunne foreligge i tilfelle hvor det reelt sett ikke foreligger grunn til å tro at tjenestemannen lar seg påvirke.

Det er særlig to forhold som står sentralt i vurderingen av statsrådens habilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. For det første må det legges vekt på hvilken betydning saken om merverdiavgiftsfritak for NRK har for TV 2, og om konsernets interesse i utfallet i saken er spesielt sterkt i forhold til andre kringkastingsbedrifter, jfr. lovens vektlegging av ”særlig” fordel, tap eller ulempe. For det annet har det betydning hvor sterk tilknytning Jan Erik Knarbakk har til TV 2. TV 2s interesse i saken og Knarbakks tilknytning til TV 2 kan for øvrig ikke vurderes isolert, men må ses i sammenheng.

Styremedlemskapet gir Jan Erik Knarbakk sterk tilknytning til TV 2. Under den forutsetning at Knarbakk ikke har økonomiske interesser knyttet til TV 2 utover det honoraret han mottar som styremedlem, vil imidlertid ikke Finansdepartementets behandling av spørsmålet merverdiavgiftsfritak for NRK innebære noen direkte økonomiske fordeler eller ulemper for Knarbakk. Det forhold at departementets vurderinger kan ha indirekte betydning for Knarbakks honorar som styremedlem, synes for hypotetisk til å utgjøre et særegent forhold som tilsier inhabilitet. Knarbakks styrehonorar kan neppe anses som så høyt at det kan sies å innebære noe ”særlig tap eller ulempe” for ham om honoraret skulle reduseres eller falle bort. Det vises til Lovavdelingens uttalelse i jnr. 2944/90 E, der statsrådens samboer var styremedlem i Norsk Film AS.

Selv om saken ikke innebærer direkte økonomiske virkninger for Jan Erik Knarbakk, gjør hans tilknytning til TV 2 at inhabilitet likevel kunne foreligge der TV 2 er part i saken, eller den er av stor økonomisk betydning for TV 2. Det forslag som saken gjelder, er ikke rettet mot eller har direkte virkning for TV 2, og TV 2 AS kan derfor ikke regnes som part i forhold til definisjonen av dette begrepet i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e.

TV 2 er i all hovedsak et reklamefinansiert kringkastingsselskap, som innhenter store deler av sitt finansieringsgrunnlag ved konkurranse om annonsører med andre reklamefinansierte TV-selskaper. NRK er hovedsaklig lisensfinansiert, slik at det ikke i særlig grad foreligger noen direkte økonomisk konkurranse, for eksempel om annonsørinntekter, mellom selskapene.

Det er imidlertid lite tvilsomt at kanalene i praksis konkurrerer om antall seere. Denne konkurransen har mer direkte økonomisk betydning for TV 2 enn for NRK, ettersom kanalens annonseinntekter til enhver tid kan bli påvirket av seeroppslutningen om kanalens programmer. Dersom det legges til grunn at innføring av nullsats for NRK vil ha den virkning at kanalen på grunn av reduserte utgifter kan tilby bedre og flere programmer enn med den nåværende ordning, kan man neppe utelukke at dette kan påvirke TV 2s annonsegrunnlag, fordi kanalen kan risikere å tape seere som følge av NRKs bedrede stilling.

Bakgrunnen for fremsettelsen av forslaget i Dok. nr. 8: 34 (2001-2002) synes blant annet å være de innsparinger NRK har måttet foreta i den senere tid. I begrunnelsen gjøres det gjeldende at regelverket om merverdiavgift påvirker NRKs konkurranseevne. Kringkastingsrådet ber i et brev 11. januar 2002 til kulturministeren Kulturdepartementet og Stortinget om å vurdere en finansieringsform som ”styrker NRKs mangfold og programtilbud, samtidig som NRKs uavhengighet og integritet også styrkes i en skjerpet konkurransesituasjon. Et umiddelbart og viktig bidrag kan være å gi NRKs virksomhet tilsvarende status med hensyn til merverdiavgift som den som gjelder for norske aviser.”

Det må følgelig kunne legges til grunn at ett av formålene med å foreslå nullsats for NRK, er å bedre foretakets konkurransemessige posisjon. Om dette formålet faktisk blir oppnådd dersom forslaget blir vedtatt, er et annet spørsmål. Det sentrale må etter Lovavdelingens oppfatning være at det er vanskelig å utelukke muligheten for at innføring av nullsats vil kunne få negativ konkurransemessig effekt for TV 2, og at vurderingen av dette spørsmålet kan ha betydning for avgjørelsen i saken.

For den helhetsvurdering som skal foretas, må det etter Lovavdelingens oppfatning også legges en viss vekt på at TV 2 etter hvert som saken har utviklet seg, har blitt trukket stadig sterkere inn i debatten. Selskapet er således i brev 31. januar 2002 fra Stortingets finanskomité anmodet om å være tilstede sammen med NRK i komiteens høring om Dok. nr. 8: 34 (2001-2002) i Finanskomitéen 4. februar 2002.

I vurderingen må det trekkes inn om eventuelle negative konkurransevirkninger vil ha særlig betydning for TV 2. Det må da tas i betraktning at TV 2 er NRKs største konkurrerende TV-selskap. Etter vår oppfatning er det grunn til å anta at eventuelle negative økonomiske virkninger for konkurrerende selskaper i særlig grad vil ramme TV 2.

Lovavdelingen antar etter en samlet vurdering av TV 2s rolle i saken, den betydning en avgjørelse kan ha for TV 2 og den tilknytning statsrådens partner har til TV 2 AS, at statsråd Per Kristian Foss må anses inhabil til å delta i behandlingen av Dok. nr. 8: 34 (2001-2002), jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd. Vi antar at forvaltningsloven § 10 annet punktum ikke kan føre til noe annet resultat i dette tilfellet.