§ 6 - Vurdering av enkelte spørsmål om statsministerens habilitet

Brevdato: 03.11.2005

Vurdering av enkelte spørsmål om statsministerens habilitet

1. INNLEDNING
Vi viser til brev fra Statsministerens kontor 21. oktober 2005 der det bes det om en vurdering av enkelte spørsmål om statsminister Jens Stoltenbergs habilitet. Bakgrunnen for anmodningen er to forhold. Det ene er at statsministerens kone – Ingrid Schulerud – er avdelingsdirektør i Seksjon for Sentral-Europa og EØS-finansieringsordningene i Utenriksdepartementet. Det andre er at statsministerens far – Thorvald Stoltenberg – er president i Norges Røde Kors.

De alminnelige regler om habilitet i forvaltningen følger av forvaltningsloven § 6. Imidlertid gjelder ikke forvaltningslovens habilitetsregler direkte for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem, jf. unntaket i forvaltningsloven § 10 annet punktum, som også omfatter statsministeren. Unntaket omfatter statsministerens deltakelse i Kongen i statsråd, forberedende statsråd, regjeringskonferanser og opptreden i Stortinget, jf. Geir Woxholth, Forvaltningsloven, Kommentarutgave, 1999, s. 168 og Arvid Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, 1985, s. 431.

Siden det er de avgjørelser statsministeren treffer i egenskap av regjeringsmedlem som interesserer, konsentrerer vi oss om disse. Hans stilling som sjef for Statsministerens kontor blir ikke drøftet.

Unntaket i forvaltningsloven § 10 annet punktum innebærer ikke at det ikke gjelder habilitetsregler for statsrådene i egenskap av regjeringsmedlemmer. Bakgrunnen for unntaksbestemmelsen er at en fryktet vanskeligheter som kunne oppstå i praksis ved at statsråder ble funnet inhabile, jf. Innstilling fra Forvaltningskomiteen (1958) s. 147. Forvaltningslovskomiteen uttaler på s. 147:

”I praksis vil det trolig kunne by på vansker av forskjellig art å la en alminnelig lov om habilitet også gjelde for statsråder; dette gjelder iallfall for så vidt deres virksomhet som medlem av regjeringen, jfr. foran under II,2. Man er derfor kommet til habilitetsreglene bare bør gjelde for statsrådene i deres egenskap av departementssjefer. På regjeringsplanet får man som hittil avgjøre spørsmålet om inhabilitet etter en vurdering av omstendighetene i hvert enkelt tilfelle.” 

Det ble videre lagt til grunn av Justiskomiteen at ”også i statsråd må selvsagt inhabilitetsprinsippene anvendes, men det kan være uheldig med bindende lovregler her”, jf. Innst. O. nr. XXII (1968-69) s. 11 i tilslutning til Ot.prp. nr. 27 (1968-69) s. 41. Det fremgår av disse forarbeidene gjennom henvisninger til forvaltningsloven § 6 annet ledd sammenholdt med § 8 annet ledd at en vesentlig bakgrunn for unntaket var å unngå vanskeligheter ved behandlingen av spørsmålet om habilitet etter forvaltningsloven § 8 annet ledd, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven 1985 s. 440.

I Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) uttaler Frihagen på s. 441:

”Selv om forvaltningslovens inhabilitetsregler ikke formelt gjelder, må antagelig regjeringsmedlemmer etter sedvanerett ansees forpliktet til å fratre hvor de har en slik særinteresse i saken som angitt i Fvl. § 6, 1. og 2. ledd. I hvilken grad dette fullt ut er en rettslig plikt og om en helt vil stille samme krav som etter forvaltningsloven, er likevel noe usikkert.”

Også i nyere juridisk teori blir det tatt til orde for at det bør gjelde ulovfestede krav til habilitet for regjeringsmedlemmer. Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 2. utgave, 2002, uttaler s. 319 at der regjeringen utøver myndighet i individuelle saker, og ellers der det er viktig at habilitetsreglene blir lagt til grunn, bør medlemmene følge forvaltningslovens habilitetsregler. Han påpeker videre at et vedtak kan kjennes ugyldig ut fra ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling dersom et av medlemmene har hatt en særskilt personlig interesse i utfallet.

I praksis har en valgt å ta utgangspunkt i forvaltningslovens regler om habilitet også for statsrådene i egenskap av regjeringsmedlem, jf. Statsministerens kontors publikasjon Om statsråd s. 82-83 (2003) og Om r-konferanser (2002) s. 36-37.

Lovavdelingen har i flere uttalelser lagt til grunn at det gjelder ulovfestede regler om habilitet for regjeringsmedlemmer, se blant annet våre uttalelser i sakene 2002/975 EO, 2002/10790 EO og 2004/12588 EO.

Det er etter dette klart at det må stilles visse krav til habilitet for regjeringsmedlemmer. Vurderingen i det følgende tar utgangspunkt i forvaltningsloven § 6. Det må imidlertid etter omstendighetene være rom for noe avvikende vurderinger ut fra de særlige hensyn som gjør seg gjeldende for statsrådene i egenskap av regjeringsmedlem. Vi viser til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven s. 442, der han uttaler at ”det i liten grad kan bli plass for inhabilitetsregler i saker som ikke gjelder enkeltpersoner, og som i første rekke er av politisk eller statsrettslig art”.
Det er uansett klart at de ulovfestede habilitetsregler som gjelder for regjeringsmedlemmer ikke går lengre enn habilitetsreglene i forvaltningsloven, jf. Lovavdelingens uttalelse i saken 2004/12588 EO.

2. STATSMINISTERENS FORHOLD TIL THORVALD STOLTENBERG
Spørsmålet er om statsministeren vil være inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller å treffe avgjørelser i saker som berører Norges Røde Kors, av den grunn at spørsmålet reises, er at statsministerens far, Thorvald Stoltenberg, er president i Norges Røde Kors.

Norges Røde Kors er en humanitær hjelpeorganisasjon med om lag 180 000 medlemmer. Landsmøtet er organisasjonens øverste myndighet. Landsmøtet møtes hvert tredje år og velger da blant annet president. President i inneværende periode, 2005-2008, er Thorvald Stoltenberg. Presidenten er leder av landssstyret, som er den øverste myndighet i Røde Kors mellom landsmøtene. Ifølge landsstyrets årsberetning for 2004 ble det avholdt 8 landsstyremøter det året. Presidenten leder også landsmøtene. (Opplysningene er hentet fra hjemmesiden til Røde Kors: http://www.redcross.no. )

2.1 Forvaltningsloven § 6 første ledd
Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav c vil en tjenestemann uten videre være inhabil til å forberede eller treffe avgjørelser i en sak der hans far er part. At Thorvald Stoltenberg er president i Røde Kors gjør ham ikke til part i saker som er rettet mot eller direkte gjelder Røde Kors. Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav c, dersom den gjøres gjeldende for statsministeren, fører derfor ikke til inhabilitet. Inhabilitet må eventuelt vurderes med utgangspunkt i den skjønnsmessige bestemmelsen i § 6 annet ledd.

2.2 Forvaltningsloven § 6 annet ledd
Spørsmålet blir om statsministeren vil være inhabil med utgangspunkt i den skjønnsmessige bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd. Paragraf 6 oppstiller to vilkår: det må foreligge ”særegne forhold” og disse forholdene må være ”egnet til å svekke tilliten” til statsministerens upartiskhet. Det skal blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for statsministeren eller noen som står han nær. Også andre omstendigheter kan komme i betraktning. Vurderingen etter § 6 annet ledd må skje i lys av de hensyn som ligger bak habilitetsreglene, som skal ”sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet”, jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68. Særlig på regjeringsnivå har det på den annen side betydning at habilitetsreglene ikke anvendes slik at de lammer eller vesentlig hemmer eller fordreier beslutningssystemet.
Ved vurderingen av statsministerens habilitet må det tas utgangspunkt i at det består et nært slektskapsforhold mellom statsministeren og Thorvald Stoltenberg (far/sønn) og at Thorvald Stoltenberg har en ledende stilling i Norges Røde Kors (president).

Ut over dette må blant annet følgende forhold vurderes:
• Hvilken betydning har den aktuelle saken for Norges Røde Kors?
• Angår saken Norges Røde Kors spesielt, eller er saken av generell karakter slik at den angår flere? Gjelder saken Norges Røde Kors spesielt, trekker dette i retning av inhabilitet.
• På hvilken måte angår saken Norges Røde Kors – gjelder den først og fremst organisasjonens ideelle interesser, eller dens økonomiske forhold? Det er etter Lovavdelingens syn mindre rom for inhabilitet i det første tilfellet enn det andre.
• I hvilken grad har Norges Røde Kors engasjert seg i saken, innad, overfor myndighetene og i offentligheten?
• I hvilken grad har presidenten engasjert seg, innad og utad?
• Er saken kontroversiell, og er det stort rom for utøvelse av skjønn?

2.3 Saker der Norges Røde Kors er part
På det generelle plan vil Norges Røde Kors’ status som part i en sak som statsministeren skal behandle, tilsi at foreningen har en interesse i saken som er så sterk at dette taler for inhabilitet. Partsstatusen innebærer at avgjørelse i saken ”retter seg mot” eller ”direkte gjelder” Norges Røde Kors, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Det må likevel skje en konkret vurdering ut fra lovens vurderingstema og de momentene som er nevnt foran. Som eksempel på et tilfelle der inhabilitetsspørsmålet kunne være aktuelt, kan nevnes at Norges Røde Kors alene skulle søke om ekstra tilskudd til et større hjelpeprosjekt, eller at det inngås avtale med organisasjonen om utføring av bestemte oppdrag. På bakgrunn av at vi ikke har eksempler på saker der Røde Kors kan tenkes å være part, går vi ikke nærmere inn på disse tilfellene.

2.4 Saker der Norges Røde Kors forfølger foreningens formål uten å være part
I en annen stilling kommer saker der Norges Røde Kors i generelle saker forfølger de ideelle interesser som foreningen skal ivareta, for eksempel ved høring av utkast til lover eller forskrifter. Norges Røde Kors er en av mange interesseorganisasjoner innenfor området, målene er velkjente, det er tale om brede allmennyttige formål og de kommer ikke Thorvald Stoltenberg spesielt til nytte. I slike tilfeller kan vi vanskelig se for oss inhabilitet for statsministeren. Vi antar også at statsministeren neppe vil kunne bli inhabil i saker om humanitær bistand etter storulykker, men tar et lite forbehold om at en konkret vurdering kan føre til et annet resultat der Norges Røde Kors har utvist et helt særegent og konkret engasjement.

2.5 Lotterisaken
I brevet fra Statsministerens kontor spørres det særlig om statsministeren er inhabil til å delta i forberedelsen eller avgjørelse av spørsmål knyttet til saken om etablering av en enerett for Norsk Tipping for drift av gevinstautomater (”lotterisaken” i vid forstand). Her kan det blant annet tenkes å oppstå spørsmål om hvordan regjeringen skal forholde seg til den rettssaken som nå står for Høyesterett, tidspunktet for iverksetting av vedtatte lovendringer og hvilke ordninger som i fremtiden eventuelt skal sikre inntekter til de frivillige organisasjonene. Vi behandler i utgangspunktet disse spørsmålene samlet, men vil komme tilbake til særtrekk.

Vi finner først grunn til å nevne at statsministerens og regjeringens standpunkt til ulike spørsmål i lotterisaken etter vårt syn ikke kan innebære noen ”særlig fordel, tap eller ulempe” for Thorvald Stoltenberg personlig. Dette er imidlertid ikke i seg selv avgjørende for om det etter en helhetsvurdering foreligger ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten” til statsministerens ”upartiskhet” i saken.

Avgjørelse av de aktuelle spørsmålene kan ha stor betydning for de frivillige organisasjonene som i dag mottar inntekter fra gevinstautomater, herunder Norges Røde Kors. Spørsmålene kan ha sentral betydning for Røde Kors’ økonomiske rammebetingelser i en årrekke fremover.

Ifølge årsregnskapet for 2004 hadde Norges Røde Kors en inntekt på kr 1 074 059 000 fra automatene, mens foreningens samlede inntekter var kr 1 756 419 000. Regnskapet for 2003 viser lignende tall.

Det dreier seg dermed om noe annet og mer enn i et enkeltstående tilfelle å ivareta de ideelle målsetningene som Røde Kors forfølger i sitt daglige virke. Norges Røde Kors har også markert seg med et standpunkt i saken, blant annet som største medlem av 10 H-organisasjonen, som er de ti frivillige organisasjonene som henter størst inntekter fra gevinstautomater. Norges Røde Kors’ syn er kommet til uttrykk både i offentligheten og direkte overfor staten. Hele spørsmålet om innføring av enerett for Norsk Tipping og de konsekvenser dette ellers bør få for organisasjonene er kontroversielt. Etter det vi er kjent med, har 10 H-organisasjonen tidligere støttet lovreformen, men den har nå trukket sin støtte. Avgjørelse av spørsmålene innebærer muligheter for utøving av skjønn. Disse momentene trekker i retning av inhabilitet. – Vi har ikke opplysninger om at Thorvald Stoltenberg har engasjert seg spesielt i lotterisaken ut over det som følger naturlig av hans stilling som president i Norges Røde Kors.

På den annen side er det vesentlig at sakene gjelder forholdet til de frivillige organisasjonene i sin alminnelighet, og ikke Norges Røde Kors spesielt. Sakens generelle karakter er etter år mening et meget tungtveiende argument for at det ikke foreligger inhabilitet. Det vil i praksis ikke være mulig å gi Norges Røde Kors noen særbehandling, og det er ikke holdepunkter for at de løsninger som velges generelt, vil være påvirket av Norges Røde Kors’ interesser spesielt. Hele saken har dermed likheter med fastsettelse av en forskrift eller fremsettelse av et lovforslag ellers, der regjeringens alminnelige politikk på feltet fremstår som viktigere enn hensynet til enkeltstående virksomheter.

Når det særlig gjelder rettstvisten der staten v/Kultur- og kirkedepartementet er saksøkt av Norsk Lotteri- og Automatbransjeforbund og Norsk Lotteridrift ASA, antar Lovavdelingen at statsministeren ikke er inhabil til å delta i behandlingen av spørsmål knyttet til denne. Norges Røde Kors er ikke part i rettstvisten, og kommunikasjon i forbindelse med tvisten skjer ikke direkte overfor regjeringen, men for domstolen. Den indirekte interesse organisasjonen vil ha av utfallet, er etter Lovavdelingens syn ikke tilstrekkelig til å konstatere inhabilitet.

I spørsmålet om tidspunktet for iverksetting av vedtatte lovendringer og hvilke ordninger som i fremtiden eventuelt skal sikre inntekter for de frivillige organisasjonene, kan det være større rom for tvil. Det gjelder kanskje særlig spørsmålet om hvilke fremtidige ordninger som bør gjelde, fordi de fort kan få en mer permanent karakter og dermed har større virkninger for organisasjonene. Selv om det etter vårt syn ikke er grunnlag for å anta at statsministerens standpunkter til disse spørsmålene vil bli påvirket av den tilknytningen han har til Norges Røde Kors gjennom sin far, må det etter loven legges vekt på om det særlige tilknytningsforholdet utad er ”egnet til å svekke tilliten” til statsministerens upartiskhet. Et slikt perspektiv kan sies å trekke i retning av inhabilitet. Lovavdelingen er – under en viss tvil – likevel kommet til at dette neppe gir tilstrekkelig grunnlag for å konstatere inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd jf. § 10 for statsministeren som regjeringsmedlem.

En er uansett i grenseland for anvendelse av inhabilitetsreglene på grunn av den store betydningen spørsmålene har for de involverte organisasjonene, på grunn av den sentrale stilling som Norges Røde Kors har i saken, og på grunn av Thorvald Stoltenbergs presidentskap i Røde Kors. Det vil trolig neppe skape avgjørende praktiske problemer om statsministeren fratrer ved behandlingen av disse spørsmålene. På denne bakgrunn kan det uansett være grunn til å vurdere om det er hensiktsmessig at statsministeren deltar ved behandling av disse to spørsmålene.

3. STATSMINISTERENS FORHOLD TIL INGRID SCHULERUD
Spørsmålet er om statsministeren er inhabil til å behandle visse saker på grunn av at han er gift med Ingrid Schulerud, som er avdelingsdirektør i Seksjon for Sentral-Europa og EØS-finansieringsordningene i Utenriksdepartementet.

Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav b er statsministeren inhabil til å forberede eller treffe avgjørelser i saker der hans ektefelle er part. Det vil være tilfellet dersom Kongen i statsråd avgjør saker som angår Schuleruds ansettelsesforhold, for eksempel utnevning i ny stilling. I så fall må Stoltenberg fratre ved behandlingen.

Spørsmålet om inhabilitet i andre saker som angår Schuleruds seksjon, må løses med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6 annet ledd. Spørsmålet blir da om det foreligger ”andre særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten” til hans upartiskhet. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe” for Schulerud.

I de aller fleste saker vil det ikke være grunn til å reise habilitetsspørsmål i og med at Schulerud normalt ikke vil oppleve særlig fordel, tap eller ulempe ved avgjørelsene.

Frihagen legger til grunn at ”dersom en tjenestemanns ektefelle har så direkte interesser i sakens utfall at han eller hun selv vil være inhabil, må også tjenestemannen antas lett å bli inhabil”, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 223. Han fremholder videre på s. 224: ”Den nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, taler således for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen i disse tilfellene.”

Det selvsagte utgangspunkt er etter dette at Schulerud ikke er inhabil til å treffe avgjørelser i saker under eget ansvarsområde. Hun vil ikke ha noen personlig interesse – verken økonomisk eller på annen måte – i utfallet av slik myndighetsutøving. Statsministeren vil da heller ikke være inhabil til å delta i forberedelser av avgjørelser og avgjørelser på det samme sakområdet.

Habilitetspørsmål kan tenkes å oppstå der Schulerud personlig har direkte interesser i sakens utfall. Det kan være saker der Schuleruds egen stilling blir berørt for eksempel ved vesentlige budsjettendringer, strukturelle endringer som berører hennes ansvarsområde eller helt unntaksvis ved enkeltsaker der ektefellen har engasjert seg ut over det vanlige for at saken skal få et bestemt utfall. Det vil her være av betydning hvordan forholdet fremtrer for utenverdenen. Vi understreker at inhabilitet kun kan tenkes i helt spesielle tilfeller. Det må for eksempel anses utelukket at statsministeren i egenskap av regjeringssjef skulle anses inhabil til å delta i den ordinære behandlingen av budsjettsaker som berører Schuleruds seksjon eller en mer omfattende organisasjonsendring i Utenriksdepartementet som også kan berøre Schuleruds seksjon.