§ 6 - Statsrådens habilitet i regulerings- og konsesjonssaker

Saksnummer: 1997/11160 E TME/ESi

Dato: 09.12.1997

 

Statsrådens habilitet i regulerings- og konsesjonssaker

1. Innledning

Vi viser til Fiskeridepartementets brev 14 november 1997, der Lovavdelingen blir bedt om å vurdere fiskeriminister Peter Angelsens habilitet i regulerings- og konsesjonssaker.

Habilitetsspørsmålet er reist på bakgrunn av statsråd Angelsens eierinteresser i virksomheter innenfor fiskerisektoren. Sammen med sine to sønner eier statsråden ANS Partsrederiet Skolmen (som eier fiskefartøyet "Skolmen") og  selskapet Tangstadfisk AS (som er nystiftet med det formål å anskaffe et nytt fiskefartøy). Statsrådens personlige eierandeler i virksomhetene er på hhv 45% og 32%. Restandelen eies av sønnene, som også innhar styreverv i selskapene. Videre har statsråden en eierandel på 2,5% i Tangstad sjøprodukter AS, som eier et fiskeforedlingsanlegg som er utleid til to andre selskaper. Spørsmålet er om statsråden på denne bakgrunn etter forholdene vil måtte anses som inhabil til å behandle saker som berører disse selskapene.

For ordens skyld vil vi understreke at spørsmålet om det foreligger inhabilitet prinsipielt sett må vurderes konkret i forhold til den enkelte sak. Formålet med fremstillingen nedenfor er først og fremst å trekke opp generelle retningslinjer som kan tjene til veiledning for Fiskeridepartementet ved anvendelsen av habilitetsreglene i konkrete enkeltsaker.

2. Inhabilitet i saker av generell karakter.

2.1 Forskrifter som angår fiskerisektoren fastsettes på tre nivåer. Enkelte forskrifter fastsettes av Kongen i statsråd, enkelte av Fiskeridepartementet og enkelte av fiskeridirektøren.

2.2 Fiskeridirektøren vil ikke være inhabil til å fastsette forskrifter. Det følger av § 6 tredje ledd at en direkte underordnet i samme organ er inhabil til å treffe avgjørelse dersom en overordnet er inhabil. Fiskeridirektoratet er ikke en del av Fiskeridepartementet, og statsråd Angelsens eventuelle inhabilitet medfører dermed ikke at fiskeridirektøren blir inhabil etter § 6 tredje ledd. Vi kan heller ikke se at det foreligger omstendigheter som skulle medføre at fiskeridirektøren skulle bli inhabil etter bestemmelsen i § 6 annet ledd.

2.3 Det følger forutsetningsvis av forvaltningsloven § 10 at habilitetsreglene gjelder direkte for statsråder som departementssjefer. Hvorvidt statsråd Angelsen er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller fastsette forskrifter eller andre generelle avgjørelser i Fiskeridepartementet vil bero direkte på en vurdering av forvaltningsloven § 6 annet ledd. De samme synspunkter må legges til grunn hvis det blir spørsmål om statsråden kan gi instruks til Fiskeridirektoratet.

Spørsmålet blir derfor om det kan tenkes saker av generell karakter der statsrådens tilknytning til virksomheter innenfor fiskerinæringen må anses som "særegne forhold ... som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet", jf forvaltningsloven § 6 annet ledd. I denne vurderingen skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære en "særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær per-sonlig tilknytning til". I uttrykket "særegne forhold" ligger at avgjørelsen må kunne innebære fordeler eller ulemper som utelukkende eller i særlig sterk grad gjør seg gjeldende for vedkommende tjeneste­mann/embetsmann eller for et begrenset antall personer. Dersom avgjørelsen vil kunne gi en større eller ubestemt personkrets en like stor fordel eller ulempe, vil det ikke foreligge inhabilitet, jf Ot prp nr 3 (1976-77) s 62-63, se også Ot prp nr 38 (1964-65) s 42 og Forvaltningskomitéens innstilling s 146. Av den grunn vil det bare i unntakstilfeller være aktuelt å konstatere inhabilitet i forskriftssaker eller i andre saker av generell karakter. Slike unntakstilfeller vil først og fremst kunne tenkes å foreligge i saker der avgjørelsen - til tross for sin generelle karakter - vil berøre svært få personer, f eks i grensetilfeller mellom forskriftsvedtak og enkeltvedtak, jf definisjonene i § 2 første ledd bokstavene a-c. Av mindre praktisk betydning er tilfellene der avgjørelsen vil berøre en stor personkrets men der virkningene vil kunne bli særlig betydelige for tjenestemannen/embetsmannen eller noen som vedkommende har nær personlig tilknytning til.

I lagmannsrettsdommen gjengitt i Rettens Gang 1975 s 708 ble det reist spørsmål om fiskeriminister Hoem var inhabil til å behandle en kongelig resolusjon om godkjennelse av vedtekter vedrørende omsetning av fisk. Hoem hadde tidligere vært leder av Råfiskelaget og hadde vært sterkt engasjert i å fremme Råfiskelagets interesser. Vedtektene ville få en helt særegen betydning for Råfisklagets mulighet til å øve innflytelse på angjeldende område. Lagmannsretten anså spørsmålet som tvilsomt men formet ingen konklusjon på dette punkt. Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s 129-130 antar at fiskeriminister Hoem ikke var inhabil etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Vi kan ikke se at denne saken har direkte relevans i forhold til spørsmålet om statsråd Angelsens habilitet som øverste sjef for Fiskeridepartementet.

I grensetilfeller må det foretas en helhetsvurdering der også en rekke andre momenter må tas i betraktning. Blant annet må det tas hensyn til om saken har en slik betydning at rettssikkerhetshensynene som ligger til grunn for habilitetsreglene tilsier at det bør opereres med en streng habilitetsstandard. Videre har det betydning hvilken rolle tjenestemannen/embetsmannen har i saksbehandlingsprosessen. Det kan også legges vekt på de administrative konsekvensene av at vedkommende må fratre.

Det er sparsomt med opplysninger i grunnlagsmaterialet om hvor stor krets som faktisk omfattes av reguleringsforskriftene, retningslinjene og eventuelle andre generelle avgjørelser som fastsettes av Fiskeridepartementet. I telefonsamtale mellom rådgiver Hilde Markhus og fung lovrådgiver Tonje Meinich ble det imidlertid opplyst at såvel forskriftene som retningslinjene for SND vil gjelde for et betydelig antall fiskefartøyer. Det foreligger heller ingen konkrete opplysninger i grunnlagsmaterialet som tyder på at enkeltjusteringer i rammebetingelsene eller forskriftsverket for øvrig vil kunne få særlig stor betydning for statsråden og/eller hans sønner i forhold til de øvrige aktørene på angjeld­ende område.

Det klare utgangspunktet må derfor være at statsråd Peter Angelsen ikke kan anses inhabil til å delta ved utferdigelsen av forskriftene, retningslinjene eller andre generelle avgjørelser. Som nevnt ovenfor må imidlertid inhabiliteten vurderes i forhold til den enkelte sak, og vi vil ikke utelukke at det kan være tilfeller hvor en generell avgjørelse er av en slik art at den får en slik særlig betydning for de selskapene Angelsen er medeier i.

Dersom slike tilfeller skulle oppstå må det vurderes om virkningene for selskapene får særlig betydning for ham eller andre han har en nær personlig tilknytning til.

Forsåvidt gjelder Tangstad Sjøprodukter AS vil det forhold at han eier 2,5 % av aksjene i seg selv neppe medføre at han blir inhabil. Hans eierandel er såpass marginal at dette begrenser hans økonomiske interesse knyttet til eierandelen. Hvis statsråden har andre tilknytningspunkter til selskapet, f eks nære familie- eller vennskapsforhold til de øvrige eiere eller ledende representanter for selskapet, kan imidlertid resultatet bli et annet.

For så vidt gjelder saker som berører ANS Partsrederiet Skolmen og Tangstadfisk AS, må man også ta i betraktning sønnenes eierandeler og det faktum at sønnene innehar styreverv i selskapene, sml for øvrig § 6 første ledd bokstav e. Statsrådens og hans sønners engasjement i selskapene synes så sterk at Angelsen lett vil måtte anses inhabil til å behandle saker hvor disse selskapene blir særlig sterkt berørt.

2.4 Det fremgår av forvaltningsloven § 10 andre punktum at lovens habilitetsregler ikke får direkte anvendelse overfor statsråder i egen­skap av regjeringsmedlemmer. Det er imidlertid klart at visse ulov­festede habilitetsprinsipper kommer til anvendelse også når statsråder opptrer i Regjeringen. Dette fremgår av Justiskomiteens uttalelser gjengitt i Innst O XIII (1968-69) s 11. Også en samstemt juridisk teori fastslår at det finnes habilitetsprinsipper som kommer til anvendelse for statsråders deltakelse i Regjeringen, jf Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s 431 og 440-444, Woxholth: Forvaltnings­loven (2 utg, 19xx) s 157, Graver: Forvaltningsprosessen (1996) s 50-51 og Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett (6 utg, 1997) s 402. I lagmannsretts­dommen gjengitt i RG 1975 s 708 (Hoemsaken) er det også forutsatt at det foreligger ulovfestede habilitetsregler. Det er videre på det rene at en i praksis har søkt å følge habilitetsreglene ved behandling av saker i statsråd, se "Retningslinjer for statsråd" s 41.

Det nærmere innhold av disse prinsippene er usikkert. Det må imidlertid være klart at inhabilitetsprinsippene ikke går videre enn bestemmelsene i forvaltningsloven § 6.

De forskriftene som fastsettes av Kongen i statsråd er av en generell karakter, og vi har fått opplyst at de gjelder for et stort antall båter. Det klare utgangspunkt vil derfor være at statsråd Angelsen ikke er inhabil til å delta i behandlingen av disse forskriftene i Regjeringen.

Dersom det mot formodning skulle behandles forskriftsendringer som har særlig betydning for statsråd Angelsen eller hans sønner, f eks fordi forskriften på tross av sin generelle karakter bare vil gjelde for fartøyene til selskapene som eies av Angelsen og hans sønner, vil vi anta at Angelsen bør vike sete. At en ikke skal delta i behandlingen som direkte gjelder egne eller ens nærmestes økonomiske interesser, synes å være i kjerneområdet for de ulovfestede habilitetsprinsipper, jf Woxholth op cit s 157 og Frihagen op cit s 431.

3. Inhabilitet i saker om enkeltvedtak.

Lovavdelingen blir også bedt om å vurdere statsråd Angelsens habilitet i saker om enkeltvedtak.

Fiskeridepartementet er klageinstans for en rekke vedtak som fattes innenfor fiskerisektoren, bl a konsesjonsvedtak etter lov om regulering av fiskerideltakelsen, trålloven og saltvannsfiskeloven. Videre behandler departementet klager i saker om garantilott og a-trygd for fiskere. Kompetansen til å behandle klager over garantilott vil imidlertid bli overført til Fiskeridirektoratet fra årsskiftet, og liknende planer foreligger for så vidt gjelder a-trygd. Etter det som er opplyst vil ikke Regjeringen være klageinstans i noen saker, slik at det ventelig ikke oppstår spørsmål om statsråd Angelsens habilitet som regjeringsmedlem.

Det følger direkte av forvaltningsloven § 6 første ledd bokstavene a og b at statsråd Angelsen vil være inhabil til å behandle saker der han selv eller hans nærmeste familiemedlemmer er å anse som "part", jf definisjonen i § 2 første ledd bokstav d. Dersom en av hans sønner eksempelvis innklager en sak om a-trygd til departementet, vil statsråden således være inhabil.

I saker der selskapene som statsråd Angelsen er medeier i opptrer som part, må habilitetsspørsmålet avgjøres på grunnlag av forvaltningsloven § 6 annet ledd, fordi eierskap ikke er nevnt blant forholdene som automatisk medfører inhabilitet etter reglene i første ledd.

I tråd med drøftelsen under pkt 2.3, må Angelsen anses som inhabil i saker som direkte angår Partsrederiet Skolmen ANS og Tangstadfisk AS, men han vil neppe være inhabil til å behandle saker som direkte angår Tangstad sjøprodukter AS.