§ 6 - Inhabilitetsspørsmål - helseminister Dagfinn Høybråten

Saksnummer: 1997/10312 E TMe

Dato: 06.11.1997

 

Inhabilitetsspørsmål - helseminister Dagfinn Høybråten

1      Vi viser til brev 17 oktober 1997 fra Statsministerens kontor, hvor det bes om en redegjørelse for de problemstillinger som reiser seg ved at trygdedirektør Dagfinn Høybråten er utnevnt som helseminister. Utnevnelsen reiser visse spørsmål i forhold til statsrådens habilitet til å behandle og avgjøre saker som har tilknytning til Rikstrygdeverket.

2      Som statsråd vil Høybråten både være øverste leder i Sosial- og helsedepartementet og medlem av regjeringen. Vi er ikke kjent med at det i hans stilling som regjeringsmedlem vil oppstå situasjoner som reiser særskilte habilitetsproblemer.

3      I sin stilling som øverste sjef i Sosial- og helsedepartementet omfattes Høybråten direkte av habilitetsreglene i lovens § 6, jf forvaltningsloven § 10. Spørsmålet blir om det på grunn av hans tilknytning til Rikstrygdeverket kan – i visse situasjoner – foreligge slike særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet, at han blir å anse som inhabil etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.

I telefonsamtale mellom ekspedisjonssjef Backer i Justisdepartementet og departementsråd Stokke og ekspedisjonssjef Brofoss i Sosial- og helsedepartementet ble det klarlagt at det i hovedsak var tre typer saker hvor inhabilitetsspørsmålet kunne komme opp. Disse var:

1      klager over enkeltvedtak,

2      lover, forskrifter, budsjettvedtak ol, hvor Rikstrygdeverket har tatt initiativ  eller utredet grunnlaget for vedtak, og

3      saker om Rikstrygdeverkets organisasjon e l som vil berøre Høybråtens stilling som trygdedirektør når han vender tilbake.

Lovavdelingen finner det klart at sakene nevnt under pkt 3 ikke kan føre til habilitetsproblemer, med mindre det dreier seg om saker som direkte vil gjelde hans person ved tilbakevending, f eks lønnsplassering.

Sakene nevnt under pkt 1 og 2 reiser spørsmål om i hvilken grad kompetansekombinasjon fører til inhabilitet.

Det klare utgangspunkt i norsk rett er at kompetansekombinasjon i seg selv ikke fører til inhabilitet, jf bl a en uttalelse i Ot prp nr 75 (1993-94) s 16 sp 2. Det at en har deltatt i behandlingen av en sak i et underordnet organ, medfører m a o ikke at en i utgangspunktet er inhabil til å behandle saken i det overordnede organ.

Det kan imidlertid tenkes saker hvor resultatet blir et annet. Den nærmere vurdering av dette må bl a bro på sakens art, på hvilken rolle det overordnede organ har i forhold til det underordnede, og på hvilket ansvar personen har hatt for saken i første instans og vil ha for den i annen instans. I grensetilfelle kan det også legges vekt på de administrative konsekvenser av at vedkommende må fratre.

Sakene nevnt under pkt 2 er av en slik art at det vanskelig kan tenkes at inhabilitet kan oppstå. Dette er saker hvor hverken rettssikkerhetshensyn eller andre hensyn synes å gi grunnlag for å fravike utgangspunktet om at kompetansekombinasjon ikke fører til inhabilitet.

4      Klager over enkeltvedtak er saker der rettssikkerhetshensyn lettere kan tilsi at det kan foreligge et særeget forhold som tilsier inhabilitet dersom vedkommende har deltatt i forberedelsen eller avgjørelsen av saken i første instans. Heller ikke ved klagesaker kan en imidlertid stille opp en ubetinget regel om at den som har deltatt i behandlingen i første instans blir inhabil til å delta i behandlingen i annen instans. Dette følger både av at forvaltningsloven unnlot å ta opp en ugildhetsregel etter mønster av domstolloven § 106 nr 8, og av forutsetningene bak særreglene i kommuneloven § 40 nr 3.

Hvorvidt deltakelse i underinstansens behandling skal medføre inhabilitet under klagesaksbehandlingen, må altså bero på en sammensatt vurdering. Det vil her bl a ha betydning hvilket ansvar personen har hatt for vedtaket i første instans og vil ha i annen instans. Der såvel førsteinstansbehandlingen som andreinstansbehandlingen foregår i kollegiale organer, er det tidligere antatt at personer som er medlemmer i begge organer ikke er inhabile til å delta i saksbehandlingen i det overordnede organ. På den annen side vil rettssikkerhetshensyn og hensynet til en forsvarlig og effektiv overprøving av førsteinstansvedtaket tale klart for at en enkelt og samme person ikke bør kunne avgjøre saken i begge instanser.

Formelt vil Høybråten være ansvarlig for alle vedtak fattet i Rikstrygdeverket i den perioden han var direktør der. Saken kan imidlertid ha vært behandlet på forskjellige måter. Den kan for det første være behandlet og avgjort uten at Høybråten har hatt kjennskap til det, den kan være avgjort av underordnet tjenestemann, men ha passert Høybråden uten kommentarer, den kan være avgjort av Høybråten, men undertegnet av en underordnet tjenestemann, eller den kan være avgjort og undertegnet av Høybråten.

Etter Lovavdelingens syn må Høybråten anses inhabil til å behandle og avgjøre klagesaken i de tilfellene der han selv faktisk har truffet avgjørelsen i første instans. Dette er særlig klart hvis han har underskrevet vedtaket, men må gjelde også om det utad er underskrevet av hans underordnete.

Mer tvilsomt er det om Høybråten må anses som inhabil i de sakene der han ikke har visst om saken og dermed ikke kan ha hatt faktisk innflytelse over vedtakets innhold, eller der han bare har vært orientert om vedtaket. Etter Lovavdelingens syn tilsier likevel det forhold at han er formelt ansvarlig for vedtaket at han heller ikke bør behandle disse sakene i annen instans dersom dette kan skje uten vesentlige ulemper for eller svekkelse av klagesaksbehandlingen. Konsekvensen av å anse statsråd Høybråten inhabil, vil være at klagesaken kan forberedes, men ikke avgjøres, av tjenestemenn i departementet under hans ansvar, jf forvaltningsloven § 6 tredje ledd. Det må da oppnevnes en settestatsråd til å treffe avgjørelsen. Etter det Lovavdelingen forstår, vil det gjelde 5-10 klagesaker innenfor ett spesifisert sakområde (avslag på dekning av medisinske utgifter i utlandet). På denne bakgrunn antar vi at det ikke vil medføre vesentlige ulemper for klagesaksbehandlingen om Høybråten må vike sete. Det vil også fremtre som mest betryggende utad om klager over Rikstrygdeverkets vedtak under trygdedirektør Høybråten ikke blir avgjort av Sosial- og helsedeparte­mentet under statsråd Høybråtens ansvar.

Etter en samlet vurdering vil Lovavdelingen derfor anta at statsråd Høybråten bør anses inhabil til å behandle klager over enkeltvedtak som ble avgjort av Rikstrygdeverket i den tid han var direktør der.

For ordens skyld nevnes at det som utgangspunkt ikke vil oppstå habilitetsproblemer når Sosial- og helsedepartementet behandler klager over vedtak i Rikstrygdeverket truffet etter at Høybråten fratrådte som direktør.

Sosial- og helsedepartementet har to statsråder som er konstitusjonelt ansvarlig for hver sine arbeidsområder. Lovavdelingen er ikke godt nok kjent med departementets oppbygging til å kunne vurdere om klagesaker kan avgjøres i en avdeling som bare arbeider med saker som er underlagt sosialminsterens ansvar. Dette vil bero på om helseministeren har adgang til å instruere disse tjenestemennene eller om de på andre måte er avhengig av ham, jf Frihagen: Forvaltningsloven I (2 utg 1986) s 161.