§ 6 - Habilitetsvurdering av utviklingsminister Dag-Inge Ulstein

Brevdato: 20.05.2020

Habilitetsvurdering av utviklingsminister Dag-Inge Ulstein

1.  Bakgrunn

Vi viser til e-post fra Utenriksdepartementet 15. mai 2020, der vi blir bedt om å vurdere om statsråd Dag-Inge Ulstein er inhabil til å delta ved behandling av spørsmålet om Utenriksdepartementet skal gi økonomisk støtte, eller stille garanti for slik støtte, til Misjonsalliansens heleide datterselskap Alliance Microfinance AS (AMAS). Habilitetsspørmålet er stilt fordi Ulstein er venn av Sven Arne Lende, som er administrerende direktør i AMAS.

Bakgrunnen for saken er beskrvet slik i e-posten fra Utenriksdepartementet:

«Misjonsalliansen informerte utviklingsministeren i møte 20. april 2020 om de negative konsekvensene covid-19 har for deres virksomhet og engasjement innenfor mikrofinans. Det heleide datterselskapet Alliance Microfinance AS (AMAS) forvalter Misjonsalliansens portefølje, som inkluderer fire mikrofinansinstitusjoner med totalt 3 milliarder kroner i utlån. Norfund har signalisert interesse for å stille opp med bidrag til AMAS på 3 millioner USD og UD er bedt om et tilsvarende beløp eller å garantere for et slik beløp.

På bakgrunn av denne saken ønsker utviklingsminister Dag-Inge Ulsteins en vurdering av om hans relasjon til Svein Arne Lende, som er administrerende direktør i AMAS, kan reise habilitetsspørsmål.

Utviklingsministerens relasjon med Svein Arne Lende:

Utviklingsminister Ulstein og Lende arbeidet i kirken Salem i Bergen samtidig i to-tre år på 2000-tallet. Lende var administrasjonsleder og Ulstein arbeidet blant annet som ungdomsleder. I løpet av disse årene møtes Ulstein og Lende i diverse kirkesammenkomster. I etterkant har det vært et vennskapsforhold mellom dem. Etter at Lende flytte til Kristiansand i 2007, har Ulstein besøkt Lende to ganger. Det har kun vært tale om kortvarige besøk. Ulstein med familie stoppet kort hos Lende i om lag 30 minutter ved et tilfelle. Det siste besøket var i 2019 da Lende hentet ut en bil Ulstein hadde kjøpt. Også dette hadde kort varighet (om lag 30 minutter). For øvrig har Ulstein og Lende utvekslet julekort og hatt et par tilfeldige møter. Ulstein formidlet også kontakt mellom Lende og politisk rådgiver ved statsministerens kontor i forbindelse med statsministerens besøk til Etiopia. Lende møtte da statsministeren under besøket.»

2.  Habilitetsvurderingen

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder etter § 10 første punktum for «offentlige tjenestemenn», inkludert statsråder som handler i egenskap av departementssjef.

Forvaltningsloven § 6 første og annet ledd lyder:

Ǥ 6 (habilitetskrav)

En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

      Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd er aktuelle i denne saken. Habilitetsspørsmålet må derfor vurderes etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. Etter bestemmelsen er statsråden inhabil dersom det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen legger opp til en vurdering av tjenestemannens tilknytning til saken og om denne kan svekke tilliten til at vedkommende behandler saken på en nøytral måte. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for ham selv eller «noen som han har nær personlig tilknytning til». Formuleringen «egnet til» indikerer at det må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad.

Vi har i en rekke tidligere saker uttalt oss om når tilknytning gjennom vennskap regnes som «særegne forhold» som kan føre til inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. I vår tolkningsuttalelse 3. november 2000 (JDLOV-2000-8596B) uttalte vi følgende:

«Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»»

I en senere sak har Sivilombudsmannen uttalt at «[u]tgangspunktet er at det må foreligge et spesielt godt og personlig vennskapsforhold» for at vennskapet skal begrunne inhabilitet, jf. uttalelse i Sivilombudsmannens årsmelding for 2009 s. 147 (SOMB-2009-32).

Vi har også tidligere uttalt oss om relasjoner som har sin bakgrunn i faglig og politisk samarbeid, blant annet i vår tolkningsuttalelse 18. september 2018 (JDLOV-2018-4648). Saken gjaldt habiliteten til statsråd Jon Georg Dale. Bakgrunnen for habilitetsspørsmålet var Dales vennskap med direktør for samfunns- og myndighetskontaktat i Huawei, Vidar Brein-Karlsen. Vi uttalte:

«Når det gjelder kollegiale relasjoner som oppstår gjennom samarbeid i arbeidssituasjoner, er det antatt at dette normalt ikke i seg selv fører til inhabilitet, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 233, jf. s. 346. Selv et nært politisk samarbeid som tidligere har funnet sted, vil oftest ikke i seg selv føre til inhabilitet. Et slikt nært samarbeid vil også ofte ha skapt en viss omgang utenfor arbeidssituasjonen, uten at dette heller nødvendigvis medfører inhabilitet. Det må her som ellers likevel foretas en bredere vurdering av omstendighetene i saken.

Det er i utgangspunktet heller ikke tilstrekkelig at de er en del av samme vennegjeng uten at de har et spesielt nært forhold. Samtidig fremhever Dale gjentatte ganger at de omgås, om enn med ujevne mellomrom. Dale fremhever også at han var gjest i Brein-Karlsens bryllup, og at de har deltatt i sosiale arrangement hjemme hos hverandre de siste årene. Det er ikke presisert nærmere hvor ofte og i hvilke sammenhenger de møtes. Dette er momenter som trekker i retning av at vennskapsforholdet mellom Dale og Brein-Karlsen er så nært at det i seg selv kan utgjøre en inhabilitetsgrunn.»

Vennskapsforholdet mellom Ulstein og Lende er fra tiden da de begge arbeidet i kirken Salem i Bergen på 2000-tallet. Kontakten mellom dem har siden 2007 fremstått som begrenset både i omfang og varighet. Det er ikke noen nødvendig sammenheng mellom hyppig kontakt og styrken i et vennskap, se til illustrasjon vår uttalelse 22. november 2019 (JDLOV-2019-5373). Den begrensede kontakten mellom Ulstein og Lende gir likevel et utgangspunkt for vurderingen av deres relasjon. Kontakten mellom dem fremstår som sporadisk, og den synes å ha vært i forbindelse med andre gjøremål. De begrensede tjenestene de har utført for hverandre endrer ikke intrykket av sporadisk kontakt. Det er ikke noe i sakens fakta som gir holdepunkter for at det foreligger et vennskapsforhold mellom Ulstein og Lende som er nært nok til at det ut fra sakens øvrige omstendigheter kan begrunne inhabilitet. Det gjelder selv om det her er spørsmål om å treffe en avgjørelse som kan være viktig for AMAS, det ved avgjørelsen synes å være et betydelig rom for å utøve skjønn, og statsråden i kraft av sin posisjon kan ha stor innflytelse på avgjørelsen.

Det foreligger etter dette ikke «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» statsråd Ulsteins upartiskhet. Konklusjonen er at Ulstein ikke er inhabil til å behandle spørsmålet om Utenriksdepartementet skal gi økonomisk støtte, eller stille garanti for slik støtte, til Alliance Microfinance AS.