§ 6 - Habilitetsvurdering av statssekretær Tommy Skjervold

Brevdato: 01.10.2018

Habilitetsvurdering av statssekretær Tommy Skjervold

1. Innledning

Vi viser til brev 4. september 2018 fra Samferdselsdepartementet (SD), der det bes om Lovavdelingens syn på om statssekretær Tommy Skjervold er inhabil til å delta i behandlingen av visse saker innenfor elektronisk kommunikasjon på bakgrunn av hans relasjon til Vidar Brein-Karlsen, direktør for samfunns- og myndighetskontakt i selskapet Huawei Technologies Norway (Huawei) og Reynir Jóhannesson, kommunikasjonssjef i mobilselskapet Ice.

Vi vil i det følgende vurdere relasjonene hver for seg.

2. Relasjonen til Vidar Brein-Karlsen

Vidar Brein-Karlsen er nå direktør for samfunns- og myndighetskontakt i Huawei. Vi nevner for ordens skyld at det står i SDs brev at han er ansatt i selskapet Huawei Technologies Co. Ltd., men at det har blitt avklart at han arbeider i Huawei Technologies Norway. Brein-Karlsen har etter det opplyste ingen eierinteresser i Huawei. Han var tidligere statssekretær i Justis- og beredskapsdepartementet, og han er av Karantenenemnda blitt ilagt et saksforbud fram til 17. juli 2019 i saker eller på saksområder der Justis- og beredskapsdepartementet eller Samferdselsdepartementet, eller underliggende virksomheter for disse, er involvert.

Statssekretær Tommy Skjervold beskriver selv relasjonen til Brein-Karlsen slik:

«Jeg betegner meg som personlig venn med Huaweis nye kommunikasjonsdirektør Vidar Brein-Karlsen. Vi har siste årene hatt sporadisk kontakt i sosiale og partimessige lag. Jeg inviterte han senest til en fest for en uke siden. (Han deltok ikke).»

Om de sakene innenfor SDs ansvarsområde som kan få særlig betydning for Huawei, opplyser departementet følgende:

«Samferdselsdepartementet har ansvaret for rammebetingelsene på ekomområdet og dermed rammevilkårene for en stor del av Huawei sin virksomhet. Samferdselsdepartementet regulerer dette området gjennom ekomloven med forskrifter. Herunder setter ekomloven med forskrifter rammevilkår for utstyr. Disse reglene følger imidlertid i hovedsak av felleseuropeisk regulering, og av globale standarder. De nasjonale rammevilkårene som settes dreier seg om rammevilkår for sikkerhet og robusthet i nett og tjenester. Det er dette som vil kunne berøre Huawei.

Departementet fastsetter også andre rammevilkår, herunder rammevilkår for sikkerhet og robusthet i nett og tjenester som berører Huawei. Selv om dette er rammevilkår som i utgangspunktet vil gjelde likt for alle mobilaktørene, så kan det komme opp særlige spørsmål også knyttet til dette på grunn av eksisterende og fremtidige leverandørforhold av utstyr i mobilnettene da Kina er et land vi ikke har sikkerhetspolitisk samarbeid med.»

Spørsmålet er om Skjervold på bakgrunn av sin relasjon til Brein-Karlsen er inhabil til å delta i behandlingen av saker om det som er omtalt av SD.

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder for «offentlige tjenestemenn» og «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. Reglene gjelder derfor for Skjervold.

Tilknytningen mellom Skjervold og Brein-Karlsen fører ikke til at noen av de ubetingede inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 andre ledd. Etter denne bestemmelsen er en tjenestemann inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse og til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet».

§ 6 andre ledd gir anvisning på en bred vurdering av tjenestemannens tilknytning til saken og hvorvidt denne kan svekke tilliten til at vedkommende behandler saken på en nøytral måte. Formuleringen «egnet til» indikerer at det er sentralt hvordan forholdet fremstår utad. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har en nær personlig tilknytning til». Denne formuleringen utelukker ikke at det i helhetsvurderingen under de overordnede kriteriene i andre ledd også kan legges vekt på en fjernere personlig tilknytning enn det som kan betegnes som «nær personlig tilknytning».

Om betydningen av personlige relasjoner og vennskap viser vi til vår uttalelse i brev 15. januar 2008 (snr. 2008/112 EO) med videre henvisninger. Her uttales det:

«I det foreliggende tilfellet er det to grunner som kan tenkes å gjøre Stoltenberg inhabil, enten hver for seg eller som ledd i en samlet vurdering. Begge er knyttet til vennskapsforhold. Om betydningen av personlige tilknytningsforhold har vi i brev til Sosial- og helsedepartementet 3. november 2000 (snr. 2000/8596 EO) uttalt:

«Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 andre ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»

Det må imidlertid tilføyes at disse utgangspunktene angående personlig vennskap i mange tilfeller gir beskjeden veiledning, fordi det alltid må foretas en helhetsvurdering, hvor det i praksis ofte vil foreligge andre tilknytningsmomenter enn bare vennskapet eller uvennskapet.»»

I en senere sak har Sivilombudsmannen uttalt at «[u]tgangspunktet er at det må foreligge et spesielt godt og personlig vennskapsforhold» for at vennskapet skal begrunne inhabilitet, jf. uttalelse i Sivilombudsmannens årsmelding for 2009 s. 147 (SOMB-2009-32).

Det er etter vår oppfatning tvilsomt om relasjonen mellom Skjervold og Brein-Karlsen er så nær at den oppfyller kravene til «nær personlig tilknytning» i forvaltningsloven § 6 andre ledd. Opplysningene som vi har mottatt om relasjonen, er ganske knappe. Skjervold omtaler Brein-Karlsen som en «personlig venn», men sier ikke at de har et nært vennskap. Tvert imot peker han på at de bare har hatt sporadisk kontakt i sosiale og partimessige lag de siste årene. Det at Skjervold nylig inviterte Brein-Karlsen til en fest, sier neppe noe særlig om hvor nært vennskapet er. Det vil som regel være flere inviterte gjester til en fest, og vi har ingen opplysninger om at det var en fest med bare nære venner eller lignende.

Ut fra de mottatte opplysningene er vårt syn at vennskapsforholdet neppe oppfyller kravene som er omtalt ovenfor. Vi må imidlertid ta forbehold om at beskrivelsen av tilknytningen mellom Skjervold og Brein-Karlsen er knapp. Som nevnt kan det i en samlet vurdering av habiliteten i en sak legges vekt på en fjernere personlig tilknytning enn det som kan betegnes som «nær personlig tilknytning». Avgjørende blir uansett om omstendighetene samlet innebærer «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til» Skjervolds «upartiskhet». Habilitetsspørsmålet må alltid vurderes konkret med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å forberede eller treffe.

I vårt brev 18. september 2018 (snr. 2018/4648 EO) vurderte vi om samferdselsminister Jon Georg Dales relasjon til Brein-Karlsen medførte inhabilitet i de samme sakstypene vi vurderer i denne saken. Også i den saken var det tvilsomt om tilknytningen var en «nær personlig tilknytning» i forvaltningslovens forstand. På bakgrunn av blant annet en vurdering av Brein-Karlsens interesser i de nevnte sakstypene, uttalte vi for det første at Dale normalt ikke vil være inhabil til å delta i saker om generelle rammevilkår, selv om sakene også skulle få betydning for Huawei. Samtidig understreket vi det ikke kan utelukkes at det etter en konkret vurdering ville kunne stille seg annerledes dersom slike generelle saker får særskilte konsekvenser for Huawei. For det andre uttalte vi at Dale lettere vil kunne være inhabil i enkeltsaker som har en side mot sikkerhetsloven § 29 a og som særlig berører Huawei. Vi presiserte at det i konkrete tilfelle vil kunne få utslagsgivende betydning hvor omfattende betydning den avgjørelsen det er tale om å treffe, har for Huawei, hvor mye skjønn som ligger til departementet og i hvilken grad Brein-Karlsen har vært involvert i avgjørelsesprosessen hos Huawei.

Med det forbehold at tilknytningen mellom Skjervold og Brein-Karlsen kan synes noe fjernere enn mellom Dale og Brein-Karlsen, kan vi ikke se at denne saken skiller seg på noen avgjørende punkter fra saken om Dale. Våre uttalelser i den saken vil derfor gjelde tilsvarende i denne saken.

3. Relasjonen til Reynir Jóhannesson

Ifølge SDs brev 4. september 2018 arbeidet Reynir Jóhannesson i perioden oktober 2013 til november 2017 først som politisk rådgiver og deretter som statssekretær for daværende samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen. Jóhannesson tiltrådte som kommunikasjonssjef i Ice i mai 2018. Han har ikke noen eierinteresser i selskapet. Statssekretær Tommy Skjervold beskriver selv relasjonen til Jóhannesson slik:

«Vi er partikolleger og har hatt omgang som venner i politiske settinger. Har ingen kontakt annet enn Snapchat og andre sosiale medier utenom å treffes i offentlig jobbrelasjon.»

Om de sakene innenfor SDs ansvarsområde som kan få særlig betydning for Ice, opplyser departementet følgende:

«Når det gjelder Ice viser vi til at departementet tilrettelegger for utbygging av det tredje nettet gjennom sektorspesifikk konkurranse-regulering som pålegger Telenor å gi tilgang til sitt mobilnett med den følge at også Telia velger å tillate andre mobiltilbydere å kjøpe tilgang i Telias mobilnett. Ice har per nå bygget ut en befolkningsdekning på om lag 80 prosent og leier nettilgang hos Telia for den delen av trafikken som ikke går i eget mobilnettnett. Departementet tilrettelegger også for det tredje nettet gjennom tildeling av radiofrekvenser som er en nødvendig ressurs for å kunne tilby mobile tjenester. Blant annet fastsettes det frekvenstak i frekvensauksjoner, og minstepris for ressursene som vil ha stor betydning for rammevilkårene for Ice.»

Spørsmålet er om Skjervold på bakgrunn av sin relasjon til Jóhannesson er inhabil til å delta i behandlingen av saker om det som er omtalt av SD.

Vi viser til det som er sagt ovenfor om de generelle utgangspunktene for habilitetsvurderingen. Også for relasjonen til Jóhannesson må habilitetsspørsmålet vurderes etter forvaltningsloven § 6 andre ledd. I vurderingen er det sentralt om avgjørelse i saken kan innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har en nær personlig tilknytning til».

Ifølge Skjervold er Jóhannesson en partikollega og venn, som han for det meste har profesjonell kontakt med. I motsetning til hvordan Skjervold omtaler Brein-Karlsen, omtaler han ikke Jóhannesson som en «personlig venn». Det kan indikere at han ser på tilknytningen til Jóhannesson som fjernere, og at den primært ligger på et kollegialt plan. Det er antatt at kollegiale relasjoner som oppstår gjennom samarbeid i arbeidssituasjoner, normalt ikke i seg selv fører til inhabilitet, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 233, jf. s. 346. Selv et nært politisk samarbeid som tidligere har funnet sted, vil oftest ikke i seg selv føre til inhabilitet. Et slikt nært samarbeid vil også ofte ha skapt en viss omgang utenfor arbeidssituasjonen, uten at dette heller ikke nødvendigvis fører til inhabilitet. I denne saken fremhever Skjervold at han ikke har privat kontakt med Jóhannesson bortsett fra på Snapchat og i andre sosiale medier. Det er ikke presisert nærmere hvor ofte de har kontakt i sosiale medier, men det må antas at det skal en del til for at en slik kontakt skal føre til at en relasjon som i utgangspunktet er profesjonelt forankret, skal få en nær privat karakter. Basert på de opplysningene vi har fått, er Skjervolds relasjon til Jóhannesson etter dette ikke en «nær personlig tilknytning» i forvaltningslovens forstand.

Vi kan heller ikke se at det foreligger noen andre forhold i denne saken som skulle tilsi at Skjervolds tilknytning til Jóhannesson vil medføre inhabilitet. Vi nevner her at vi ved to anledninger allerede har vurdert andres tilknytning til Jóhannesson.

I brev 3. juli 2018 (snr. 2018/3711 EO) vurderte vi om daværende samferdselsminister Ketil Solvik-Olsens relasjon til Jóhannesson ville medføre inhabilitet i de samme sakstypene vi nå vurderer. I den saken fremsto relasjonen som nærere enn i denne saken, og vi uttalte der at det var tvilsomt om den utgjorde en «nær personlig tilknytning» i forvaltningslovens forstand. Etter å ha vurdert blant annet sakstypene og Jóhannessons interesser i dem, kom vi til at relasjonen ikke medførte at Solvik-Olsen ville være inhabil.

I brev 18. september 2018 (snr. 2018/4648 EO) vurderte vi samferdselsminister Jon Georg Dales relasjon til Jóhannesson. Også den saken gjaldt de samme sakstypene vi nå vurderer. Siden Dale karakteriserte Jóhannesson som en av sine beste kamerater, var det der klart tale om en «nær personlig tilknytning» i forvaltningslovens forstand. Vi kom likevel til at Dale normalt ikke vil være inhabil. Samtidig uttalte vi at den nære relasjonen vil kunne føre til inhabilitet i konkrete saker, særlig dersom Jóhannesson er særlig involvert. Siden relasjonen mellom Skjervold og Jóhannesson fremstår som betydelig fjernere enn relasjonen i den saken, vil tilsvarende neppe gjelde for Skjervold.