§ 6 - Habilitetsvurdering av statsråd Monica Mæland

Brevdato 24.06.2019

Habilitetsvurdering av statsråd Monica Mæland

1. Innleiing

Vi viser til brev 28. mai 2019 frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), der departementet ber Lovavdelinga vurdere om statsråd Monica Mæland er inhabil til å behandle ei motsegn frå Fylkesmannen i Hordaland (no Vestland) til ein kommunedelplan for Ytrebygda i Bergen.

2. Bakgrunnen

Om bakgrunnen for førespurnaden skriv KMD følgande:

«Kommunal- og moderniseringsdepartementet har til behandling innsigelse til kommunedelplan for Ytrebygda (Birkeland, Liland, Ådland og Espeland) i Bergen kommune. Innsigelsen er fremmet av Fylkesmannen i Hordaland (nå Vestland), og er rettet mot planlagt boligområde (B5) og barnehage (T2) ved Ådland. Departementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 11-16 annet ledd avgjøre om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd. Endelig vedtak i innsigelsessaker fattes av statsråden.

Kommunedelplanen for Ytrebygda var på høring i 2015 og ble vedtatt av kommunestyret i Bergen 27. september 2017, nærmere fire år etter at Monica Mæland gikk av som byrådsleder i Bergen. Bakgrunnen for at statsrådens habilitet likevel ønskes vurdert, er koblingen til Bergen kommuneplan som ble vedtatt av bystyret i Bergen i 2012, mens statsråden fortsatt var byrådsleder i Bergen. Også til kommuneplanen var det innsigelser til det aktuelle boligområdet på Ådland. Innsigelsen ble avgjort av Miljøverndepartementet ved daværende miljøvernminister Bård Vegar Solhjell i 2013. Departementet godkjente den gang utbyggingsområdet på Ådland, men med visse vilkår og føringer for det videre arbeidet med en oppfølgende kommunedelplan. Vilkårene ble formulert som følgende tillegg til kommuneplanbestemmelsene:

«Helhetlige løsninger for miljøvennlig transport, avgrensning av byggeområdet, grad av utnytting, grønnstruktur og flystøy skal avklares i kommunedelplanen for Birkeland, Liland, Aadland og Espeland. Aktuelle tiltak skal innarbeides i reguleringsplanen for området. Det skal legges til rette for miljøvennlige transportløsninger som omfatter:

1. Et effektivt kollektivtrafikktilbud herunder tilbringertjeneste til bybanestopp.
2. Gode gang/sykkelvegforbindelser blant annet til bybanestopp, skoler og lokalsenter ved Blomsterdalen og andre viktige målpunkt.
3. Nødvendige rekkefølgekrav i forhold til infrastruktur.»

En del av grunnlaget for innsigelsen fra fylkesmannen i saken som departementet nå behandler, er om føringene fra Miljøverndepartementets godkjenning av kommuneplanen i 2013 er fulgt opp. Dette er problemstillinger som vil inngå i departementets behandling av saken.»

I brevet peikar KMD på at det i juridisk teori er hevda at inhabilitet ved sokalla vervkombinasjonar vanlegvis berre blir aktuelt dersom det ligg føre «spesielle forhold», for eksempel ved at ein tenestemann har engasjert seg særleg sterkt for ei bestemt løysing. I denne samanhengen skriv departementet følgande om Mæland si rolle i saka om kommuneplanen:

«Departementet legger til grunn at spørsmålet om habilitet i denne saken kun er knyttet til statsrådens formelle rolle som tidligere byrådsleder, og at det ikke foreligger spesielle forhold utover dette. Ut fra dette er det etter departementets foreløpige vurdering ikke holdepunkter for å konkludere med at statsråden er inhabil.»

3. Vurderinga

Reglane i forvaltningslova om habilitet gjeld statsrådar i eigenskap av departementssjef, men gjeld ikkje direkte for statsrådar «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 andre punktum. Ut frå førespurnaden frå KMD går vi ikkje nærare inn på habilitetsreglane for regjeringsmedlemmar. I det følgande tek vi utgangspunkt i forvaltningslova § 6.

Ingen av dei absolutte inhabilitetsgrunnane i forvaltningslova § 6 fyrste ledd er aktuelle i denne saka. Vi må derfor vurdere habiliteten etter § 6 andre ledd.

Etter § 6 andre ledd er ein offentleg tenestemann inhabil til å legge til rette grunnlaget for eller ta avgjerder i ei forvaltningssak dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Føresegna legg opp til ei brei vurdering av den tilknytinga tenestemannen har til saka, og om den kan svekke tilliten til at vedkomande behandlar saka på ein nøytral måte. Formuleringa «egnet til» indikerer at det er sentralt korleis forholdet kan bli oppfatta av utanforståande. Det følger av føresegna at det i vurderinga blant anna skal leggast vekt på om ei avgjerd i saka kan innebere «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har en nær personlig tilknytning til».

Motsegnene som KMD no skal ta stilling til, dreier seg som nemnt om det same bustadområdet som byrådet i Bergen behandla som ein del av kommuneplanen då Mæland var byrådsleiar. Motsegnene dreier seg likevel om eit anna vedtak enn det Mæland var med på å gjere. Mæland var med på å vedta den overordna kommuneplanen, mens motsegnene no dreier seg om ein oppfølgande kommunedelplan.

Det kan neppe seiast at avgjerda i saka hos KMD kan innebere «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden eller nokon ho har ein «nær personlig tilknytning til». Spørsmålet om habilitet må løysast ut frå om det ligg føre «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til» statsrådens «upartiskhet». Det sentrale for habilitetsvurderinga vil vere om Mæland si tidlegare behandling av kommuneplanen som byrådsleiar i Bergen vil føre til inhabilitet i hennar rolle som statsråd når ho skal behandle motsegna til kommunedelplanen.

Utgangspunktet er at ein tenestemann ikkje er inhabil til å behandle ei sak som vedkomande har behandla tidlegare i ei anna rolle. Inhabilitet kan likevel kome på tale i særlege tilfelle, men det skal i utgangspunktet mykje til. Vurderinga kan likevel bli strengare i enkelte sakstyper, fyrst og fremst der rettstryggleiksomsyn tilseier det. Ei slik strengare vurdering er særleg aktuell der ein tenestemann behandlar ei klage over eit vedtak vedkomande har behandla tidlegare. Vi viser til utgreiinga i fråsegna vår 6. mai 2013 (sak 2013/2646). Standpunkta i den juridiske litteraturen det er vist til i den fråsegna, er ført vidare i dei nyare utgåvene av litteraturen. Vi viser til Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg. (2011) s. 172 flg.; Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 11. utg. (2018) s. 220; Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett bind 1, 2. utg. (2010) s. 223–224; Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg. (2015) s. 311 flg.

Mæland skal som nemnt ikkje no behandle det same vedtaket ho var med på å gjere som byrådsleiar. Den kommuneplanen ho var med på å vedta, er bindande, og motsegnene frå Fylkesmannen dreier seg berre om den oppfølgande kommunedelplanen. Det er riktignok ein tett samanheng mellom dei to planane. Når det ikkje er tale om å overprøve noko ein har behandla tidlegare, tilseier etter vårt syn ikkje omsynet til rettstryggleik eller andre omsyn ei særleg streng habilitetsvurdering, slik tilfelle til dømes kan vere der nokon behandlar ei klage over eit vedtak vedkomande har behandla tidlegare.

Vi kan ikkje sjå at det ligg føre forhold som medfører at det er grunn til å fråvike det nemnte generelle rettslege utgangspunktet. Ifølge KMD ligg det ikkje føre spesielle forhold utover den tidlegare behandlinga av kommuneplanen. Det er altså ingenting som tilseier at Mæland til dømes har vist eit særleg engasjement i sakskomplekset, eller at ho har gitt spesielle uttrykk for korleis kommuneplanen burde bli følgt opp. Det er dessutan om lag sju år sidan kommuneplanen blei vedteken, og seks år sidan Mæland gjekk av som byrådsleiar.

Vi kan etter dette ikkje sjå at «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til [Mælands] upartiskhet», jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. statsråd Mæland vil derfor ikkje vere inhabil til å behandle motsegna frå Fylkesmannen i Hordaland (no Vestland) til kommunedelplanen for Ytrebygda i Bergen.