§ 6 - Habilitetsvurdering – justis- og innvandringsminister Kallmyr

Brevdato: 04.06.2019

Habilitetsvurdering – justis- og innvandringsminister Kallmyr

1. Innleiing

Vi viser til e-post 31. mai 2019, der departementsråden på vegne av justis- og innvandringsminister Kallmyr ber Lovavdelinga om å vurdere om statsråden kan vere inhabil i saker knytt til Utlendingsdirektoratet (UDI). Førespurnaden frå departementsråden lyder:

«På vegne av justisministeren ber jeg LOV om raskt å gjøre en vurdering av hans habilitet knyttet til UDI.

Bakgrunnen er hans tilknytning til en pågående Au pair- sak, ref oppslag i media de siste to dager. Au pair xx har fått avslag på oppholdstillatelse som Au pair for familien Kallmyr. Hun har i samsvar med utreiseplikt forlatt Norge. Au pair XX har nå fått varsel om utvisningsvedtak med uttalelsesfrist. Hun har også påklaget avslaget på oppholdstillatelse.

Jdmin har bl.a følgende berøring til saken:
- spørsmålet om hun jobbet hos dem i påvente av levering av søknad til politiet 22.8.18-12.10.18
- de betaler for deler av au pair XX sin advokat i Norge
- statsråden uttaler seg noe om sin forståelse av Au pair-regelverket

Etter regelverket kan det generelt i slike saker også oppstå spørsmål om:
- mulig karantene som vertsfamilie
- mulig politianmeldelse av vertsfamilien hvis det bevises ulovlig arbeid

I tillegg har det kommet spørsmål om statsråden eller departementet vil ta initiativ til å endre eller klargjøre regelverket for Au pairers bytte av vertsfamilie mv.

Med bakgrunn i dette ber jeg på vegne av statsråden om at det vurderes om han framover vil være inhabil på noen punkter overfor UDI.»

2. Vurderinga

Reglane i forvaltningslova om habilitet gjeld for «offentlige tjenestemenn» og «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. forvaltningslova § 10 fyrste punktum. Reglane gjeld statsrådar i eigenskap av departementssjef, men gjeld ikkje direkte for statsrådar «i eigenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 andre punktum. Ein statsråd som opptrer i regjeringa, er likevel bunden av visse ulovfesta habilitetsreglar, men desse går ikkje lenger enn dei som gjeld når statsråden opptrer som leiar for departementet. Om dette viser vi til fråsegna vår 23. mars 2017 (sak 17/277) med vidare tilvisingar. Ut frå førespurnaden i denne saka finn vi ikkje grunn til å gå nærare inn på Kallmyrs rolle som regjeringsmedlem. I det følgande tek vi utgangspunkt i forvaltningslova § 6.

Det følger av utlendingslova § 76 andre ledd at UDI ikkje kan bli instruert av departementet om avgjerder i enkeltsaker. Det vil derfor ikkje bli noko spørsmål om habilitet i den konkrete saka om au pairen som budde hos Kallmyr, som UDI no behandlar. Det same gjeld andre enkeltsaker etter utlendingslova. Vi presiserer her at habilitetsreglane ikkje er til hinder for at Kallmyr som privatperson uttalar seg og forsvarer sine personlege interesser. Habilitetsreglane gjeld som nemnt der nokon opptrer i «forvaltningssaker» i eigenskap av å vere ein «offentlig tjenestemann», jf. forvaltningslova § 6 fyrste ledd.

Vi har ikkje blitt bedt om å vurdere habiliteten til statsråden i ei konkret sak i Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Vi understrekar derfor at habilitetsspørsmålet alltid må vurderast konkret for den enkelte avgjerda som er aktuell. Vurderinga vår her blir nødvendigvis nokså generell, og vi nemner at den ikkje kan erstatte dei vurderingane som må gjerast i framtidige saker.

Ingen av inhabilitetsgrunnane i forvaltningslova § 6 fyrste ledd er aktuelle. Etter § 6 andre ledd er ein offentleg tenestemann inhabil til å legge til rette grunnlaget for eller ta avgjerder i ei forvaltningssak dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Føresegna legg opp til ei brei vurdering av den tilknytinga tenestemannen har til saka, og om den kan svekke tilliten til at vedkomande behandlar saka på ein nøytral måte. Formuleringa «egnet til» indikerer at det er sentralt korleis forholdet kan bli oppfatta av utanforståande. Det følger av føresegna at det i vurderinga blant anna skal leggast vekt på om ei avgjerd i saka kan innebere «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har en nær personlig tilknytning til».

Det er som nemnt berre «særegne forhold» som kan medføre inhabilitet etter § 6 andre ledd. I habilitetsvurderinga skal det leggast vekt på «særlig» fordel, tap eller ulempe. Uttrykka avgrensar mot forhold som gjer seg tilsvarande gjeldande for ein større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) s. 62. Ein tenestemann vil derfor vanskeleg bli inhabil i saker av generell karakter, som for eksempel lov- og forskriftssaker. Inhabilitet i slike saker kan fyrst og fremst bli aktuelt der ei avgjerd reelt sett berre får konsekvensar for ein liten krets, eller der verknadane av avgjerda vil kunne bli særleg betydelege for tenestemannen sjølv eller nokon vedkomande har ei nær personleg tilknyting til. Vi viser i denne samanhengen til breva våre 9. desember 1997 (sak 1997/11160) og 12. november 2009 (sak 2009/7092).

I denne saka er det også grunn til å framheve at habilitetsreglane berre gjeld det å legge til rette grunnlaget for eller ta «avgjørelser» i forvaltningssaker. Uttrykket «avgjørelser» er ikkje definert i forvaltningslova, men er vidare enn uttrykket «vedtak». Å svare på spørsmål og kome med utsegner vil som utgangspunkt ikkje vere omfatta, men det å kome med fråsegner, retningslinjer, utgreiingar mv., kan vere omfatta dersom dei er meinte å vere autoritative eller få betydning for andre si saksbehandling, sjå nærare om dette i brevet vårt 6. april 2010 (sak 10/5761), som også går nærare inn på kva som er omfatta av uttrykket.

Vi kan ikkje sjå at det er grunn til å seie at Kallmyr vil vere inhabil i alle saker i JD som har ei side mot UDI.

Når det gjeld saker som ikkje har noko med au pair-regelverket å gjere, må det vere klart at Kallmyr ikkje vil vere inhabil på grunn av den nemnte saka. Det er svært mange forskjellige slike saker, som for eksempel saker om organiseringa og den generelle saksbehandlinga i UDI, og saker som gjeld andre delar av utlendingsretten, slik som reglane om asyl eller familieinnvandring. Vi kan ikkje sjå at den nemnte saka som UDI no behandlar, gjer at det ligg føre «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet» generelt i saker som blir behandla i eller på annan måte gjeld UDI.

I e-posten hit er det nemnt at det er eit spørsmål om statsråden eller departementet vil ta initiativ til å endre eller klargjere au pair-regelverket. Det klare utgangspunktet er som nemnt at det skal mykje til for å statuere inhabilitet i ei slik generell sak, som vil få betydning for ein større og ubestemt personkrets. At han sjølv har hatt og vil kunne ha ein au pair buande hos seg, er ikkje nok til at han skal bli inhabil. Dersom au pairen skulle bli utvist eller Kallmyr ilagt reaksjonar for brot på regelverket, vil dette etter vårt syn heller ikkje i seg sjølv føre til at statsråden vil bli inhabil i framtidige saker om endringar i praksis eller regelverk.

Kallmyr vil derimot etter vårt syn vere inhabil dersom det blir aktuelt å treffe generelle avgjerder som vil kunne få tyding for den konkrete saka som UDI no behandlar, eller for Kallmyr si rolle i saka. Ein slik situasjon kunne til dømes oppstå dersom det, før den nemnte saka er ferdig behandla, skulle bli aktuelt å gi ein generell instruks til UDI om tolkinga av regelverket på relevante punkt. Det same vil gjelde for andre former for fråsegner som er meint å vere autoritative eller som kan få tyding for tolkinga av au pair-regelverket. I ein slik situasjon vil det at Kallmyr som privatperson har ei tilknyting til ei enkeltsak hos UDI som i det aktuelle tilfellet, etter vårt syn vere «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Situasjonen vil kunne bli oppfatta slik at statsråden har ei interesse i eit bestemt utfall av den generelle avgjerda på grunn av tilknytinga til enkeltsaka, og at det derfor oppstår tvil om statsråden vil behandle den generelle saka på upartisk vis.

Når statsråden er inhabil i ei sak, er også underordna i departementet inhabile til å ta avgjerd i saka, jf. forvaltningslova § 6 tredje ledd. Dei er derimot ikkje inhabile til å legge til rette grunnlaget for ei avgjerd i saka.