§ 6 - Habilitetsvurdering - statssekretær Birgitte Jordahl

Saksnr. 13/7690 EO ATV/GUH/mk
Dato: 23.12.2014

 

Habilitetsvurdering – statssekretær Birgitte Jordahl

 

1.  Innledning

Vi viser til Kunnskapsdepartementets brev 27. november 2013, der det bes om Lovavdelingens vurdering av statssekretær Birgitte Jordahls habilitet i visse saker innenfor barnehagefeltet. Særlig er det spørsmål om statssekretæren kan være inhabil i saker som «kan påvirke private barnehagers økonomi direkte», som følge av at hennes bror, Kai Jordahl, har tilknytning til barnehageselskapet Espira AS.

Lovavdelingens vurdering er inntatt under punkt 3. Vurderingen tar utgangspunkt i den framstilling av faktiske forhold som er gitt i Kunnskapsdepartementets brev hit, se punkt 2. Vår vurdering av habilitetsproblematikken knyttet til statssekretærens bror er ikke uttømmende. Vurderingen gir bare utgangspunktet for den konkrete vurderingen som må skje fra sak til sak.

2.  Fakta

I Kunnskapsdepartementets brev hit er det opplyst bl.a. følgende:

«Statssekretær Jordahl har en bror som heter Kai Jordahl. Han leder en avdeling innenfor CapMangruppen som heter CapMan Buyout. CapMan Buyout har et fond som heter CapMan Buyout VIII. Dette fondet eier ca 92 prosent av aksjene i Espiragruppen as. Espira er et av landets største private selskap som arbeider med barnehagedrift. […]

[…]

I epost av 29. oktober 2013 har statssekretær Jordahl redegjort nærmere for sin brors arbeidsforhold og her fremgår blant annet om CapMan:

`Selskapet er børsnotert i Helsinki og forvalter kapital innenfor forskjellige forretningsområder/strategier. Det største forretningsområdet er CapMan Buyout, som ledes av min bror Kai Jordahl. Selskapet forvalter kapital for primært institusjonelle investorer, som pensjonskasser, banker, forsikringsselskaper samt for private investorer. Argentum som er eiet av den norske staten, er en av de største investorene i CapMan Buyout sine fond. Til sammen forvalter CapMan-gruppen ca. 3,3 mrd. Euro, hvorav i overkant av 1 mrd. Euro forvaltes av CapMan Buyout. CapMan Buyout har 20 såkalte investeringsprofesjonelle lokalisert i Helsinki, Stockholm og Oslo, som alle rapporterer til min bror. CapMan Buyout sine fond har eierinteresser i 19 selskaper i Norden, hvorav barnehageselskapet Espira er ett.´

I epost av 26. november 2013 har Birgitte Jordahl gitt ytterligere opplysninger om brorens arbeidsforhold og selskapsstrukturen til CapMan og CapMan Buyout[:]

Forholdet mellom CapMan og CapMan Buyout
`CapMan er et såkalt Private Equity selskap, eller aktivt eierfond, som betegnelsen er i Norge. Det vil si at CapMan etablerer diverse fond, med definerte investeringsmandater. De ansatte i CapMan har som oppgave å identifisere, analysere og anbefale investeringsmuligheter for fondene, samt å bidra til verdiutvikling av de selskapene fondene investerer i, gjennom aktivt eierskap og styrerepresentasjon.

Fondene etableres med en forhåndsbestemt levetid, normalt 10 år med mulighet for forlengelse. Etter en eierperiode på typisk 5-7 år vil fondet selge ut sin investering, etter råd fra CapMans investeringsteam. Fondene er selvstendige juridiske enheter. Selskaps- og juridisk struktur varierer noe mellom fondene. CapMan Buyout VIII, som er et slikt fond og som har investert i barnehageselskapet Espira, består av to juridiske enheter, et Guernsey registrert Limited Partnership og et svenskt KB. CapMan får et forvaltningshonorar fra fondet for å ivareta rådgiverrollen. Forvaltningshonoraret skal dekke løpende driftsutgifter, og varierer over fondets levetid.

I tillegg til å etablere fond, og gi råd om investeringer til fondene, investerer CapMan også selv kapital i de fondene man reiser. Andelen varierer fra fond til fond, men ligger på 2-8% av fondets kapitalbase.´

Mer om CapMan Buyout
`CapMan har flere forretningsområder, som investerer i ulike aktiva, f.eks. eiendom, gjeldsinstrumenter, russiske selskaper, børsnoterte selskaper og nordiske unoterte selskaper. Hvert av forretningsområdene har sitt eget team av investeringsprofesjonelle/ansatte. CapMan Buyout er et av disse forretningsområdene, og er ansvarlig for investeringer i unoterte nordiske selskaper. CapMan Buyout er altså hverken et investeringsselskap eller fond, men den «avdelingen» i CapMan som rådgir de CapMan-fondene som foretar buyout-investeringer i Norden.

Et fond etableres med en levetid på 10 år. I de første 3-4 årene vil fondet gjøre investeringer i et antall selskaper. De enkelte selskapene utvikles så gjennom en eierperiode på typisk 5-7 år, hvoretter fondet selger ut sin investering. Når alle selskapene i fondet er solgt, avvikles fondet.

Når et fond er fullinvestert søker CapMan å etablere et nytt fond. Over tid vil det derfor være en rekke fond, hvor det siste vil være i investeringsmodus, mens man for de tidligere vil arbeide med utvikling og salg av investeringene.

CapMan har eksistert siden 1989. CapMan Buyout VIII er det åttende fondet i rekken buyout-fond som CapMan har etablert fra starten. Fondet ble etablert i 2006, og investerte i 12 nordiske selskaper. Etter dette har CapMan etablert CapMan Buyout IX (som også er fullinvestert) og CapMan Buyout X, som nå er i investeringsmodus.´

Kai Jordahls interesse i CapMan Buyouts fond
`Dersom CapMan Buyout VIII totalt sett gir en netto avkastning (IRR) utover 8%, vil en andel av det overskytende gi avkastning for Kai Jordahls investering i fondet. Størrelse på denne og hvorvidt dette vil inntreffer er usikkert. I tillegg eier Kai Jordahl 3% av selskapet Maneq 2007 AB, som igjen eier 5,25% av Espira.

Kai Jordahl har økonomiske interesser i alle fondene som forvaltes/rådgis av CapMan Buyout. CapMan Buyout VIII er et av disse fondene, og Espira er et av 12 selskaper i dette fondet. Det er komplekst å angi/estimere hvor stor andel interessen relatert til Espira er i forhold til helheten, ikke minst da avkastningen bl.a. vil være avhengig av utviklingen for samtlige selskaper i det enkelte fond. Samlet sett utgjør investeringen i Espira 2-3% av CapMan Buyouts fonds-kapital, noe som gir en pekepinn.

Kommitert kapital i fond der CapMan Buyout er rådgiver (og som fortsatt er aktive) er som følger:

CapMan Equity VII: 202 MEUR
CapMan Buyout VIII: 440 MEUR
CapMan Buyout IX: 296 MEUR
CapMan Buyout X: 216 MEUR
CapMan Mezzanine IV: 240 MEUR

Espira er en av 12 investeringer i CapMan Buyout VIII. Den eksakte kjøpesummen/verdsettelsen av Espira-aksjene er ikke offentlig informasjon, men investeringen utgjør under 5% av kommittert kapital i fondet.´

Nærmere om Kai Jordahls rolle i CapMan Buyout
`Kai Jordahl er Senior Partner i CapMan Buyout, og har økonomiske interesser i CapMan Buyout sine fond på samme måte som øvrige partnere. Det vil si at han har kapitalinvesteringer i de ulike fondene som rådgis, som vil kunne gi avkastning dersom fondene gir en meravkastning utover 8%. Denne avkastningen kommer i tillegg til fastlønn og eventuell årlig bonus.

I tillegg til å være Senior Partner har Kai Jordahl også ansvaret for å lede forretningsområdet Buyout innenfor CapMan, og sitter derfor også i CapMans ledergruppe. Det er ikke knyttet egne kompensasjonsordninger til dette.

Kai Jordahls samlede økonomiske interesser består av både fast lønn, bonus og ulike kapitalinvesteringer i fond CapMan rådgir.´

Særlig om Kai Jordahls økonomiske interesser i Espira
`Kai Jordahl mottar ingen direkte ytelser eller kompensasjoner fra Espira, hverken for sitt arbeid som styremedlem eller på annen måte. Hans arbeid med Espira har ingen påvirkning på fast lønn eller bonus som mottas gjennom arbeidsforholdet i CapMan.

Espira inngår som en av 12 investeringer i CapMan Buyout VIII. Dersom fondet som helhet gir en avkastning på over 8% netto til investorene, vil Jordahl få en avkastning på sine kapitalinteresser i fondet.  

Kai Jordahl har representert CapMan som hovedeier av Espira i flere sammenhenger offentlig, både i pressen, som taler i konferanser og i dialoger med myndigheter og andre.´»

[…]

Det legges til at Espira har hatt et sterkt offentlig engasjement i saker som vedrører barnehagers økonomi. Det gjelder både prinsippet om likebehandling mellom offentlige og private barnehager når det gjelder offentlige tilskudd, og i offentlige høringer av forslag om å begrense private barnehagers fortjenestemuligheter (som blant annet reguleres av regnskapsreglene)…»

I brevet er det videre opplyst at statssekretær Jordahl er tiltenkt en sentral rolle på barnehagefeltet. Om Kunnskapsdepartementets arbeid på dette området, er følgende opplyst:

«Et av Kunnskapsdepartementets sentrale arbeidsfelt er, som kjent, barnehageområdet. Departementet behandler en rekke generelle saker på områder, for eksempel utarbeidelse av nytt regelverk. Av regjeringsplattformen fremgår blant annet at det skal utarbeides nye regler for tilsyn med barnehager samt et mer langsiktig arbeid med en bemanningsnorm i barnehager. Her fremgår også at det er planlagt et arbeid for ”sikre likebehandling av alle barnehager, forenkle finansieringsordningen samt likestille regnskapsforskriftene for offentlige og private barnehager”, ”gi barnehager som oppfyller kommunens krav til godkjenning bedre mulighet til å etablere seg”, se Politisk plattform for regjeringen av 7. oktober 2013 punkt 12.»

Kunnskapsdepartementet har for øvrig oversendt kopi av en høringsuttalelse fra Espira AS knyttet til Kunnskapsdepartementets høringsbrev 25. november 2010 om Forslag til lovendring vedrørende bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager. I uttalelsen argumenteres det mot et forslag å begrense adgangen til å ta ut utbytte fra selskaperprivate barnehager.

Kunnskapsdepartementet har i e-post 20. desember 2013 bekreftet at Espira driver 75 barnehager og at de har bygget over 200.

3.  Vurdering

Kunnskapsdepartementet har bedt om en vurdering av statssekretær Jordahls habilitet særlig i saker som «kan påvirke private barnehagers økonomi direkte». Ut fra opplistingen av en del av sentrale saker på feltet i departementets brev legger vi til grunn at det med dette ikke bare siktes til regulering som gjelder økonomien til barnehagene som sådanne, men også regulering knyttet til eierskap mv. i slike barnehager (for eksempel regulering av adgangen til å ta ut utbytte fra selskap som driver barnehage). Vi tilføyer at det interessante ved vurderingen av habilitetsspørsmålet først og fremst er de interessene statssekretær Jordahls bror, Kai Jordahl, har i de avgjørelsene som det kan bli tale om å treffe. Vi legger videre til grunn at habilitetsspørsmålet bare ønskes vurdert med hensyn til saker om generell regulering, i motsetning til individuelle saker rettet mot bestemte aktører innenfor barnehagesektoren.

Som statssekretær er Birgitte Jordahl å anse som «offentlig tjenestemann» i forvaltningslovens forstand, jf. § 2 første ledd bokstav d. Hun er dermed undergitt habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II. § 6 første og andre ledd lyder:

    «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a)  når han selv er part i saken;
b)  når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c)  når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d)  når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e)  når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

      1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller

      2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

    Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Ingen av de ubetingede inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd gjør seg gjeldende. Kai Jordahl er riktignok styremedlem i Espira AS, og etter det opplyste legger vi også til grunn at stillingen hans i CapMan må anses som en «ledende stilling» i § 6 første ledd bokstav e nr. 2’s forstand. Inhabilitet etter bokstav e nr. 2 inntrer imidlertid bare når tjenestemannen selv har et styreverv eller ledende stilling i et selskap. Bestemmelsen gjelder dessuten bare hvis selskapet er «part». I saker som gjelder generell regulering, vil det normalt ikke være parter, jf. partsdefinisjonen i § 2 første ledd bokstav e. Det ville for øvrig eventuelt vært selskapet og ikke Kai Jordahl som kunne anses som part.

Hvorvidt statssekretær Birgitte Jordahl er inhabil i generelle reguleringssaker som kan påvirke private barnehagers økonomi direkte, må dermed vurderes etter § 6 andre ledd. Ifølge denne bestemmelsen er en tjenestemann inhabil når «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». § 6 andre ledd gir anvisning på en bred, skjønnsmessig vurdering om tjenestemannen har en slik tilknytning til saken eller dens parter eller interessenter at det kan svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet. Ifølge ordlyden skal det ved vurderingen legges vekt på om avgjørelsen i saken «kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for [tjenestemannen] selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». I uttrykket «særlig» ligger det en avgrensning mot fordeler, tap og ulemper som gjør seg tilsvarende gjeldende ovenfor en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) s. 62.

En tjenestemann vil forholdsvis sjelden bli inhabil i saker om generell regulering. Dette skyldes at slik generell regulering normalt vil ha tilsvarende konsekvenser for en større krets av rettssubjekter. Se i denne sammenheng også Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1986) s. 204, hvor det gis uttrykk for blant annet følgende:

«En forskrift vil kunne ha både direkte og vesentlig interesse for en rekke personer. F.eks. vil mange hundeeiere ha stor interesse av forskrifter om båndtvang skal innføres eller ikke. Det er i og for seg tenkelig at generelle regler får en slik betydning for en mann at han bør fratre som inhabil. Det skal imidlertid meget til. Et eksempel kan være der det skal gis maksimalprisforskrifter for en vare som bare tjenestemannens hustru og noen få andre produserer.»

Også andre forhold enn de som uttrykkelig er nevnt i ordlyden i § 6 andre ledd, kan ha betydning for om det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til en tjenestemanns upartiskhet. Terskelen for å konstatere inhabilitet vil dessuten kunne variere etter blant annet den konkrete sakens art, og hvor komplisert eller skjønnsmessig avgjørelsen i saken er. Vurderingen etter § 6 andre ledd må skje i lys av de hensyn som ligger bak habilitetsreglene, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68.

Slik saken er opplyst, er det særlig fire forhold som, hver for seg eller samlet, kan tenkes å føre til at statssekretær Jordahl er inhabil i enkelte saker som gjelder generell regulering som retter seg direkte mot private aktører innenfor barnehagebransjen: 

1. at saken har økonomiske konsekvenser for Espira AS, CapMan Buyout VII eller CapMan, som statssekretæren har en tilknytning til gjennom sin bror Kai Jordahl
2. at saken har økonomiske konsekvenser for Kai Jordahl personlig
3. at Espira AS eller CapMan har engasjert seg i den offentlige debatten eller direkte overfor myndighetene i tilknytning til spørsmål som den konkrete reguleringssaken gjelder
4. at Kai Jordahl har hatt eller kommer til å ha en rolle i den offentlige debatten eller overfor myndighetene i tilknytning til spørsmål som den aktuelle reguleringssaken gjelder

Kunnskapsdepartementet har opplyst at Espira AS i dag driver  75 barnehager i Norge og at de har bygd over 200. Det totale antallet private barnehager i landet er betydelig større. På Statistisk sentralbyrås nettsider er det opplyst at det ved utgangen av 2012 var 6397 barnehager i Norge. Over halvparten av disse var private. At den generelle reguleringen bare retter seg mot private barnehager, kan dermed ikke være tilstrekkelig til at det skal være tale om «særlig» fordel, tap eller ulempe for aktører med tilknytning til private barnehager. Situasjonen kan imidlertid stille seg annerledes dersom utfallet av reguleringsarbeidet bare eller på særlig vis får økonomiske eller andre konsekvenser for Espira AS, CapMan Buyout VIII eller CapMan, eventuelt i felleskap med et fåtall andre aktører. 

Hvis en sak kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for de aktuelle selskapene, må det ved vurderingen etter § 6 andre ledd også tas hensyn til hvor nær tilknytning statssekretær Jordahl har til disse selskapene. Det er i denne forbindelse relevant å se hen til de avveiningene som ligger til grunn for bestemmelsen i § 6 første ledd bokstav e nr. 2. At lovgiver har begrenset regelen om ubetinget inhabilitet som følge av styreverv eller ledende stillinger i selskap til tilfeller hvor det er tjenestemannen selv om har slikt verv eller slik stilling, tilsier at en mer avledet tilknytning til selskapet ikke uten videre kan medføre inhabilitet. Etter vårt syn er det derfor grunn til å anta at statssekretæren som den klare hovedregel ikke vil være inhabil selv om Espira AS, CapMan Buyout VIII eller CapMan vil berøres på en særlig måte av utfallet i saken. På den andre siden kan det neppe utelukkes at inhabilitet vil kunne inntre som følge av tilknytningen dersom de særlige konsekvensene er spesielt store. I alle tilfeller vil muligheten for «særlig fordel, tap eller ulempe» for de nevnte selskapene være et forhold som sammen med andre omstendigheter kan føre til inhabilitet.

Dersom utfallet av en sak kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for statssekretærens bror personlig, vil dette være et forhold som lett vil kunne medføre at statssekretæren er inhabil. Av Kunnskapsdepartementets brev hit framgår det at Kai Jordahls avlønning i CapMan til dels er bonusbasert, og at han i egenskap av partner også vil få del i den del av avkastningen på CapMan Buyout VIII som overstiger 8 prosent. Ettersom Espira AS inngår i fondets portefølje, vil regulering som kan påvirke verdien av selskapet, muligheten for å ta ut utbytte mv., også kunne ha økonomisk betydning for Jordahl. Forutsetningen for at dette skal anses som «særlig fordel, tap eller ulempe», er imidlertid at utfallet av saken bare eller i særlig grad får økonomiske konsekvenser for Kai Jordahl, eller for Kai Jordahl og en begrenset krets av andre personer. Vi har ikke tilstrekkelig kjennskap til forholdene innenfor barnehagesektoren til å kunne ta stilling til om en slik situasjon kan tenkes å oppstå. Blant annet sett hen til det betydelige antallet private barnehager, og at sammenhengen mellom den aktuelle reguleringen og de økonomiske konsekvensene for Jordahl i de fleste tilfeller må antas å være temmelig avledede, vil vi likevel anta det bare rent unntaksvis vil kunne forekomme saker som vil ha slike særlige økonomiske konsekvenser for Kai Jordahl.

I brevet hit framgår det at Kai Jordahl også eier 3 % av aksjene i Maneq 2007 AB, som igjen har en aksjeandel på 5,25 % i Espira AS. Vi kan vanskelig se for oss situasjoner hvor dette forholdet vil ha nevneverdig betydning for habilitetsvurderingen etter § 6 andre ledd.

At Espira AS eller CapMan har engasjert seg i de spørsmålene en reguleringssak gjelder, kan etter omstendighetene tenkes å ha betydning ved vurderingen etter § 6 andre ledd. Hvilken vekt forholdet eventuelt skal tillegges, kan imidlertid bero på en rekke omstendigheter. Et engasjement som utelukkende består i å gi skriftlige høringsuttalelser til forslag til regelendring mv., kan neppe tillegges særlig betydning, iallfall ikke dersom det er tale om å fremme standpunkter som må anses representative for bransjen. Situasjonen kan stille seg annerledes dersom det er tale om mer omfattende påvirkningsarbeid overfor myndighetene. Særlig gjelder dette dersom det er tale om å fremme konkrete løsninger som formelt eller reelt vil favorisere en del av de private aktørene på bekostning av andre, som utelukkende eller i særlig grad vil være gunstige for et fåtall aktører, eller som er omstridte blant aktørene i bransjen.

Dersom Kai Jordahl har hatt eller gis en framtredende rolle som talsmann for Espira AS eller CapMan i en bestemt sak, må dette tas i betraktning ved vurderingen etter § 6 andre ledd. Også her må man imidlertid se hen til bl.a. hva slags spørsmål det er tale om, samt på hvilke måter og i hvilket omfang Kai Jordahl har opptrådt i den offentlige debatten og overfor myndighetene. Generelt må det antas at et fortsatt offentlig engasjement lettere vil kunne være problematisk enn opptredener som har funnet sted før Birgitte Jordahl ble utnevnt til statssekretær i Kunnskapsdepartementet.

Ved habilitetsvurderingen kan det også være grunn til å se hen til hvilken rolle statssekretær Jordahl eventuelt vil ha i den konkrete saken. Kunnskapsdepartementet har opplyst at statssekretæren generelt er tiltenkt en sentral rolle på barnehagefeltet. Vi antar at dette vil innebære at hun, så sant hun ikke er inhabil, gjennomgående vil ha en sentral rolle i sakene på området. Dersom statssekretæren ut fra sin posisjon kan ha betydelig innflytelse på prosessen og utfallet i en konkret sak, er dette et moment som i grensetilfeller bør tillegges betydning i retning av inhabilitet.

Som gjennomgåelsen ovenfor illustrerer, er det vanskelig å gi et entydig svar på hvilke begrensninger Kai Jordahls tilknytning til Espira AS og CapMan legger for statssekretær Jordahls mulighet til å delta i behandlingen av saker om generell regulering som kan påvirke private barnehagers økonomi direkte. Som nevnt antar vi at muligheten for slike konsekvenser ikke i seg selv vil være tilstrekkelig til å gjøre statssekretæren inhabil. Utover dette må det foretas en konkret vurdering fra sak til sak av hvorvidt det også gjør seg gjeldende andre forhold som samlet sett må anses egnet til å svekke tilliten til statssekretær Jordahls upartiskhet.