§ 6 - Gravferdsloven - spørsmål om festeavgift

Saknr. 201005735 EO OKL
Dato: 22.04.2010

Gravferdsloven – spørsmål om festeavgift

Vi viser til brev 26. juni 2009 fra Kultur- og kirkedepartementet, der det bes om en uttalelse fra Lovavdelingen om hvilke konsekvenser visse endringer i gravferdsregelverket i 1996/1997 har for adgangen til å kreve festeavgift.

Etter gravferdsloven § 6 første ledd første punktum har avdøde som ved dødsfallet hadde bolig i den aktuelle kommunen, rett til fri grav på kirkegården der. Av § 14 første ledd andre punktum følger videre at det kan kreves avgift for feste av grav.

Forskrift 10. januar 1997 nr. 16 til gravferdsloven (gravferdsforskriften) har nærmere regler om hva det kan kreves festeavgift for. Etter forskriften § 17 første punktum kan kistegraver festes sammen som ett gravsted. Etter samme bestemmelse tredje punktum følger det videre at den av gravene i gravstedet som først blir tatt i bruk, er fri grav i fredningstiden. Frie graver kan etter gravferdsforskriften § 16 første ledd første punktum ”ikke belegges med festeavgift i fredningstiden”. For ”dobbeltgraver” er det i fredningstiden således ikke adgang til å kreve festeavgift for den graven som er tatt i bruk. Rettstilstanden var etter det opplyste annerledes under den tidligere lov 3. august 1897 om Kirker og Kirkegaarde, ved at det under denne loven kunne kreves festeavgift fra første dag for begge gravene i en dobbeltgrav (uten at alle kommuner praktiserte dette).

Det spørsmålet som skal vurderes, er om dagens regel om at det ikke kan kreves festeavgift for den graven som er tatt i bruk, gjelder også for tilfeller der det foreligger en festeavtale inngått før de nye reglene trådte i kraft 1. januar 1997, og som går ut på at det skal betales festeavgift for begge gravene i en ”dobbeltgrav”. Svaret beror i utgangspunktet på en tolkning av gravferdsloven og kildemateriale knyttet til den.

Gravferdsloven § 6 lyder:
”Avdøde personer som ved dødsfallet hadde bopel i kommunen har rett til fri grav på kirkegård her. Det samme gjelder dødfødte barn når moren har bopel i kommunen.

Kirkelig fellesråd kan gi tillatelse til at også personer uten bopel i kommunen gravlegges på kirkegård i kommunen. Det kan da kreves dekning av kostnadene ved gravferden og avgift som ved feste av grav.”

§ 14 første ledd lyder:
”Kirkelig fellesråd kan inngå avtale om feste av grav etter nærmere regler og vilkår fastsatt i kirkegårdens vedtekter. For feste av grav kan det kreves avgift.”

Ot.prp. nr. 64 (1994-95), som lå til grunn for gravferdsloven, forutsatte at det fortsatt skulle kunne kreves festeavgift for begge gravene i fredningstiden, se proposisjonen side 65. Under komitébehandlingen i Stortinget uttalte imidlertid Kirke- og undervisningskomiteen (Innst. O. nr. 46 (1995-96) s. 34):

”Komiteen har merka seg at det etter gjeldande lov er ulik praksis med omsyn til avgift for feste av grav. Når ein ønskjer å reservere ei grav ved sidan av ei fri grav, tek nokre kommunar avgift for båe gravstadene frå det tidspunktet den første grava blir teken i bruk. I andre kommunar tek ein avgift berre for den grava som er reservert.

Komiteen meiner at prinsippet om fri grav i fredingstida (jf. § 6) må gjelde heilt ut. Ein kan difor berre krevje festeavgift for den grava som er reservert utan å vera teken i bruk.”

Etter gravferdsloven § 26 kan departementet ”gi forskrifter til gjennomføring og utfylling av bestemmelsene i denne loven”. Forskrift 1. oktober 1997 nr. 16 til gravferdsloven inneholder blant annet følgende bestemmelser:

Ӥ 16 Fri grav og feste av grav
En fri grav kan ikke belegges med festeavgift i fredningstiden, jfr. gravferdsloven §§ 6 første ledd og 19 siste ledd. Ved gravlegging av askeurne i dette tidsrom, regnes ny fri gravperiode fra siste gravlegging.

Den som er ansvarlig for fri grav skal gis anledning til å feste graven ved fredningstidens utløp.

§ 17 Feste av gravsted
Kistegraver kan festes sammen som ett gravsted. Feste av gravsted kan bare skje i forbindelse med dødsfall. Den graven som tas i bruk først i et gravsted, er fri grav i fredningstiden.”

På bakgrunn av henvendelsen hit legger vi til grunn at det ikke ble uttalt noe særskilt om festekontrakter fra før 1997 i lovforarbeidene eller i forbindelse med fastsettelsen av forskriften. Derimot er det opplyst at Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon, i samråd med departementet, i 1997 utarbeidet et rundskriv til de kirkelige fellesrådene med blant annet følgende formulering:

”Graver festet før 1997 forblir fortsatt festegraver på samme vilkår. En festet grav er ut fra dette ikke frigrav.”  

Mange kirkelige fellesråd har i henhold til henvendelsen hit deretter lagt til grunn at det var adgang til fortsatt å kreve avgift for begge gravene i en ”dobbeltgrav” festet før 1997 og til å oppregulere avgiften også for den graven som var tatt i bruk. Det foreligger med andre ord en viss praksis for å kreve festeavgift i slike tilfeller.

Uten særskilte holdepunkter i loven, lovforarbeidene eller forskriften for en annen løsning, må utgangspunktet være at dagens regelverk kommer til anvendelse også på festeforhold fra før 1997. At det har vært en viss praksis for fortsatt å kreve festeavgift for den graven som er tatt i bruk, endrer ikke dette.

Endringen av regelverket i 1997 medførte at den fremtidige, økonomiske verdien av allerede inngåtte festeavtaler ble redusert. Denne typen justeringer i fremtidige inntektsmuligheter ser vi ikke at kirkens organer eller kommunene er beskyttet mot. Vi viser i denne sammenheng særlig til at det er tale om offentlige organers rettigheter overfor private, og til at endringen begrenset adgangen til å kreve festeavgift bare fremover i tid. Om betydningen av det første av disse elementene, se eksempelvis Høgberg: ”Forbud mot tilbakevirkende lover” (2010) side 222 følgende, særlig side 224. At den årlige festeavgiften etter det opplyste ikke er særlig høy, kan i en interesseavveining i prinsippet ses som et argument til støtte både for fortsatt adgang til innkreving og for motsatt løsning. Dermed får ikke festeavgiftens størrelse nevneverdig betydning for vurderingen.  Vi ser heller ikke at det kan tillegges avgjørende vekt at en konklusjon om manglende rett til å kreve festeavgift kan medføre administrativt arbeid med eventuell tilbakebetaling.