§ 6 - Endringer i ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd – rettslige rammer for statens håndtering av skjønnssaker

Saksnr. 1997/06735 E RM/KES
Dato: 08.10.1997

 

Endringer i ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd – rettslige rammer for statens håndtering av skjønnssaker

1            Stortinget har fattet vedtak om endring i ekspropriasjonserstatningsloven 6 april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom § 6. Endringen består i at det er tilføyd et nytt annet punktum i § 6 første ledd med følgende ordlyd:

"Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursane på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v. når dette er pårekneleg etter første punktum."

Endringsloven ble sanksjonert som lov 19 juni 1997 nr 81 og trådte i kraft straks.

Lovendringen, som var foranlediget av et privat lovforslag (Dok 8: 87 (1995-96)), reiser en rekke nye tolkningsspørsmål om utmålingen av erstatning ved ekspropriasjon. Gjennom henvisningen til ekspropriasjonserstatningslovens regler i naturvernloven 19 juni 1970 nr 63 § 20 annet ledd får lovendringen også betydning i saker om fredning av naturreservater (medregnet biotopfredning) og naturminner.

I forarbeidene, som foruten det nevnte Dok 8-forslaget utgjøres av komitéinnstillingen (Innst O nr 65 for 1996-97) og debatten i Odelstinget (Ot forh (1996-97) s 576 flg), finnes det få holdepunkter for hvordan ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd nå nærmere skal forstås, og det vil ta tid før tolkningsspørsmålene kan bli avklart gjennom rettspraksis. I tillegg kommer at problemstillingene – og statens holdning til dem – trolig vil være gjenstand for politisk oppmerksomhet.

Etter henvendelse fra Regjeringsadvokaten i brev 25 juni 1997 tok Justisdepartementet på denne bakgrunn initiativ til et møte 27 august 1997 for å drøfte noen av de sentrale tolkningsspørsmålene som lovendringen reiser og hvor utfallet vil ha betydning for hvordan staten skal håndtere skjønnssaker i tiden fremover. Foruten Regjeringsadvokaten og Justisdepartementet var Finansdepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet representert på møtet.

Det var under møtet enighet om at det ville være hensiktsmessig om Lovavdelingen ga sitt syn på hvilke rettslige rammer staten nå må forholde seg til i skjønnssaker. Noen departementer vil bli mer berørt av lovendringen enn andre. Til orientering sendes dette brev til samtlige departementer. En utdyping av enkelte spørsmål som reiser seg i fredningssakene, blir tatt opp i eget brev til Miljøverndepartementet.

Valg av rettslig-økonomisk posisjonering innenfor de rammene loven setter, må som vanlig avklares mellom Regjeringsadvokaten og det enkelte departement og vil i liten utstrekning bli kommentert her.

2      Noe av grunnen til at rettstilstanden synes uklar etter lovendringen, er at stortingsflertallet gir sin tilslutning til visse prinsipper for erstatningsutmålingen samtidig som de konkrete eksempler på hvordan rettstilstanden skal være etter lovendringen, ikke uten videre lar seg forene med disse prinsippene. Ifølge Dok 8-forslagets punkt 3.3 er det bare "enkelte utslag" av de generelle reglene som virker "sterkt urimelig", som man ønsker å gjøre noe med. De samme hovedintensjonene fremgår av forarbeidene for øvrig. Selv om lovendringen er generell og ikke begrenset til å gjelde de situasjonene som uttrykkelig hevdes å være urimelige, er det i lys av forarbeidene naturlig å modifisere utmålingsprinsippene mer for noen tilfeller enn for andre. Resultatet kan bli en mer kasuistisk rettstilstand, i hvert fall dersom staten prioriterer å unngå høyere erstatningsutbetalinger enn loven nå krever.

Et generelt trekk ved stortingsflertallets oppfatning synes for øvrig å være at fokus i noen grad flyttes fra ekspropriaten og dennes fremtidige muligheter til hva eksproprianten skal eller kan bruke ressursene til.

Ettersom forarbeidene bare i begrenset grad kaster lys over forståelsen av § 6 første ledd, vil reelle hensyn stå sentralt i tolkningsprosessen. Stikkordsmessig kan disse hensynene omtales som hensynet til rettferdig kompensasjon, ønsket om rettsteknisk enkle og praktikable regler og hensynet til naturmiljøet slik dette kommer frem bl a i Grl § 110 b. Også hensynet til hvilke økonomiske og administrative virkninger som knytter seg til ulike tolkningsalternativer kan ha en viss betydning for hvorledes loven nå skal forstås, men disse hensynene vil først og fremst være av interesse for prosedyrestrategiske valg innenfor rammene loven gir.

I det følgende vil Lovavdelingen gi sitt syn på en del tolkningsspørsmål som lovendringen har aktualisert.

3      Vi kan uten videre gi vår tilslutning til Regjeringsadvokatens konklusjon om at lovendringen bare gjelder for naturressurser på eiendommen (og ikke for tomten), jf bl a uttrykket "på eigedomen" i § 6 første ledd annet punktum.

4            Lovendringen får betydning for rekkevidden av påregnelighetsprinsippet, dvs prinsippet om at det bare er grunneierens påregnelige tap som skal erstattes. Påregnelighetsvurderingen kan enten vurderes på et generelt plan, eller konkret for den aktuelle eiendommen. I Regjeringsadvokatens brev forklares den generelle påregnelighetsvurderingen slik:

"Dersom [generell påregnelighetsvurdering] legges til grunn, vil det ved erstatningsberegningen være nok å konstatere at det generelt er et marked for vedkommende naturressurs i området. Alle beslaglagte ressurser skal i så fall erstattes etter dagens pris som om de i sin helhet ble solgt i dag fra grunneier."

Ved en konkret påregnelighetsvurdering må det derimot:

"vurderes hvilken utvinningstakt som ville ha vært sannsynlig dersom ekspropriasjon/fredning ikke hadde funnet sted. I den grad utvinningen ville ha skjedd i framtida – ved en engangsavhendelse eller skrittvis over en viss tid – må den framtidige salgsverdi – eventuelt for hvert enkelt utvinningsår – neddiskonteres til nåverdi. Dette vil gi klart lavere erstatning enn [en generell påregnelighetsvurdering]."

Lovforarbeidene gir tildels motstridende svar på hvilken beregningsmåte som skal legges til grunn. På den ene siden uttaler flertallet i Innst O nr 65 (1996-97) s 4 v sp nederst at det er den "påregnelige utviklingen som det er rimelig grunnlag for etter forholdene på stedet som skal legges til grunn" (understreket her). Dette trekker i retning av at det er den konkrete påregnelighet som er avgjørende. Tilføyelsen til representanten fra Kristelig folkeparti om at det bare er det påregnelige tapet som skal erstattes sett i sammenheng med § 6 første ledd første punktum, trekker i samme retning. Det var dette justerte endringsforslaget som ble endelig vedtatt i Stortinget.

På den annen side synes det å ha vært et sentralt formål med lovendringen å sørge for at ekspropriaten får en erstatning som tilsvarer den økonomiske verdien naturressursene har for eksproprianten. Ulempene med å legge avgjørende vekt på dette forhold, er bl a at det blir vanskelig å forutse de økonomiske konsekvensene av en slik lovforståelse – erstatningsutbetalingene kan komme til å øke dramatisk. Rent faktisk er det grunn til å tro at skjønnsrettene vil vise en viss tilbakeholdenhet ved at det også i tiden fremover i noen grad ses hen til det lokale prisnivået ved fastsettelsen av erstatningen. Hvor langt domstolene vil gå i denne retningen, er det imidlertid vanskelig å forutse.

Det uklare og til dels motstridende rettskildematerialet gir ikke grunnlag for noen sikker slutning om hva som nå må anses som gjeldende rett. Inntil avklaring skjer i rettspraksis, er Lovavdelingen enig med Regjeringsadvokaten i at hensynet til lojalitet overfor stortingsflertallets intensjoner tillegges avgjørende vekt på dette punkt. Dette innebærer at påregnelighetsprinsippet nå må forstås slik at eksproprianten må betale dagens pris for de naturressurser som eksproprianten får rådighet over, når eksproprianten faktisk benytter naturressursene og der det er sannsynlig at ressursene vil bli benyttet.

Noe mer usikkert stiller det seg etter vårt syn der det bare foreligger en mulighet for at eksproprianten vil benytte seg av naturressursene på den eksproprierte eiendommen. Vi vil ikke utelukke at det i slike tilfeller kan være forsvarlig å legge til en grunn en mer konkret påregnelighetsvurdering, da tilfellet ligger i randsonen av det eksemplet stortingsflertallet viser til og som således kan sies å ha motivert lovendringen. Om domstolene bør inviteres til å trekke opp en slik sondring, som vil komplisere rettstilstanden, er Regjeringsadvokaten og fagdepartementene nærmest til å ta stilling til. Formentlig vil administrative og økonomiske forhold ha stor betydning. Når det særlig gjelder vegutbygging, ble det opplyst på møtet at en generell påregnelighetsvurdering neppe vil ha avgjørende konsekvenser for det offentliges fremtidige valg av vegtraseer, idet erstatningsutbetalinger uansett vil utgjøre en meget lav andel av de totale anleggskostnadene.

Fredningssakene står delvis i en særstilling, fordi det offentlige her ikke skal utnytte naturressursene (bortsett fra nødvendige skjøtselstiltak i samsvar med verneformålet). Dette gjør at naturressursene regulært vil være intakt og undergitt grunneierens rådighet om fredningen skulle bli opphevet. For øvrig vil erstatningsoppgjøret etter omstendighetene i stor grad kunne påvirke muligheten til å verne bl a barskog og kvartærgeologiske forekomster. Det sistnevnte forholdet gjør at også Grunnloven § 110 b må tas i betraktning som rettesnor ved tolkningen.

Om de mulige tolkningsalternativer forsåvidt gjelder påregnelighetsprinsippets anvendelse i fredningssakene viser vi til særskilt brev til Miljøverndepartementet.

5            Lovendringen reiser også spørsmål i forhold til prinsippet om tilpasningsplikt. Dette prinsippet bygger på at ekspropriaten – alt etter omstendighetene – kunne ha utnyttet andre områder på sin eiendom før det eksproprierte arealet, og at det i forhold til erstatningsfastsettingen må anses som en plikt for ekspropriaten å gjøre dette.

Mens det på den ene siden pekes på at tilpasningsplikten bør opprettholdes, jf Innst O nr 65 (1996-97) s 4 h sp øverst, pekes det samtidig på at regelen gir "enkelte uheldige utslag" som bør endres. Ettersom lovendringen ikke får betydning for f eks tomteerstatning, vil tilpasningsplikten fremdeles gjelde her. Spørsmålet er om tilpasningsplikten helt eller delvis også skal gjelde for uttak eller bruk av slike ressurser som lovendringen omfatter.

Ved fredning/ekspropriasjon av hele skogeiendommer, vil det helt mangle tilpasningsmuligheter, og en tilpasningsplikt vil dermed uansett ikke være aktuell. Uttak av såkalt balansekvantum – dvs den skog som årlig kan hugges uten at det tærer på skogkapitalen – kan da etter omstendighetene fremstå som mest påregnelig.

Ved ekspropriasjon av del av en skogeiendom er det etter vårt syn nærliggende å forstå forarbeidene slik at det ikke lenger skal tas hensyn til tilpasningsplikten. Vi legger i denne sammenheng også vekt på at eksproprianten får full rådighet over naturressursene. Det kan likevel reises spørsmål om å trekke de øvrige skogarealene som ikke eksproprieres, inn i en konkret påregnelighetsvurdering. Dersom det etter omstendighetene da må legges til grunn at andre arealer enn det eksproprierte ville ha blitt utnyttet først, f eks fordi forstmessige prinsipper tilsier det, kan det være aktuelt med en neddiskontering på dette grunnlag.

Regjeringsadvokaten har reist spørsmål om loven bør tolkes slik at tilpasningsplikten gjelder uendret i samband med ekspropriasjon av annet enn skog. Dette vil innebære at prinsippet i Lillehammer-kjennelsen (Rt 1991 s 1157) står ved lag. Det kan innvendes mot en slik fortolkning at den ikke harmonerer så godt med uttalelsene i Dok 8-forslagets punkt 3.3 som knytter seg til erstatning for eksproprierte sand- og grusforekomster. Det heter her at prinsippet om utsatt uttak og neddiskontering virker "sterkt urimelig". Selv om uttalelsen knytter seg til et noe annerledes forslag enn det som ble vedtatt, er det tvilsomt om det bør gjøre noen forskjell for tolkingen.

Lovavdelingen antar for sin del at den ekspropriasjonsrettslige tilpasningsplikten må anses modifisert for de tilfelle der eksproprianten enten selv har behov for naturressursene (slik at de måtte skaffes til veie gjennom markedet dersom de ikke fulgte med ved ekspropriasjonen), eller selger naturressursene til dagens pris. I begge tilfeller får eksproprianten – slik stortingsflertallet ser det – en gevinst på ekspropriatens bekostning som virker urimelig. Ut fra dette kan det på den annen side forsvares å opprettholde tilpasningsplikten i tilfeller der eksproprianten ikke har noe behov for naturressursene  og heller ikke selger dem. Om dette gir en ønskelig og rettsteknisk praktikabel sondring, kan kanskje diskuteres, og bør avgjøres av de respektive departementer i samråd med Regjeringsadvokaten.

I fredningssaker kan tilpasningsplikten bygge ikke bare på ekspropriasjonsrettslige synspunkter, men også på miljørettslige synspunkter som kan ha særskilt støtte i lovgivningen. Vi viser her særlig til bestemmelser om grunneierens forvalteransvar for miljøverdier i lov 21 mai 1965 om skogbruk og skogvern § 1 tredje punktum (jf § 15) og § 16 tredje ledd, og til viltloven 22 mai 1981 nr 38 § 3 tredje ledd. Selv om representanten for Kristelig Folkeparti, som sto bak det vedtatte forslaget, uttrykkelig hadde barskogvern for øye under odelstingsdebatten, er det ingen klare holdepunkter for at dette skulle få konsekvenser for slike bestemmelser, og det var ekspropriasjonstilfellene som sto i sentrum for Stortingets behandling av forslaget i Dok nr 8: 87. Dersom ekspropriatens utnytting av gjenværende naturressurser medfører merkostnader sammenlignet med utnytting av det fredete området, må imidlertid disse merkostnadene erstattes. – Spørsmålet om tilpasningsplikten for øvrig kan opprettholdes med sikte på fredningssakene, må imidlertid anses tvilsomt. Miljøverndepartementet bør derfor i samråd med Regjeringsadvokaten vurdere prosessøkonomiske hensyn før det tar stilling til hvilket standpunkt staten skal innta i skjønnssaker hvor spørsmålet måtte bli aktuelt.

6      Den lovforståelsen vi har lagt til grunn ovenfor, vil oppsummeringsvis gi følgende løsninger:

Ved ekspropriasjon av grusforekomster o l der eksproprianten faktisk nyttiggjør seg grusen, betales dagens pris som om grusen var gjenstand for salg (generell påregnelighet). Det samme gjelder der det er sannsynlig at eksproprianten vil nyttiggjøre seg grusen. I disse tilfellene kan neppe tilpasningsplikten opprettholdes. Dersom det er på det rene at eksproprianten ikke kommer til å nyttiggjøre seg grusen, eller der dette bare er en fjerntliggende mulighet, kan mye tale for at det er innenfor lovens ramme å legge til grunn en konkret påregnelighetsvurdering. I slike tilfeller kan det trolig forsvares å opprettholde tilpasningsplikten.

Ved fredning av grusforekomster o l skal det legges til grunn en konkret påregnelighetsvurdering. Det kan antagelig tas hensyn til tilpasningsplikten, men grunneieren skal ha erstatning for de merutgifter som tilpasningen medfører.

Når det gjelder erstatning ved ekspropriasjon av skog, skal det legges til grunn en generell påregnelighetsvurdering dersom eksproprianten faktisk tar ut skogen. Det samme gjelder der det er sannsynlig at dette vil skje. Den ekspropriasjonsrettslige tilpasningsplikten kan ikke opprettholdes her.

Det skal også legges til grunn en generell påregnelighetsvurdering der den eksproprierte skogen ikke er hugstmoden. Dette vil som regel lede til at det betales erstatning for grunnen (grunnverdi) og for den fremtidige inntekten ungskogen ville gitt (venteverdi). I disse tilfellene vil det ikke ha noen betydning om eksproprianten tar ut skogen eller ikke. Grunnen til dette er at uttak av ungskog sjelden vil gi eksproprianten noen fortjeneste etter at driftskostnader er trukket fra. Det oppstår derfor ikke noen gevinst på ekspropriantens hånd som kan sies å skje på ekspropriatens "bekostning", og løsningen er således i overensstemmelse med hensynene bak lovendringen. Hvis det skulle betales for driftsnettoen ved uttak av ungskog, måtte det dessuten tas hensyn til driftskostnader to ganger – ved ekspropriantens uttak og som ledd i venteverdiberegningen (neddiskontering av fremtidige inntekter).

Ved ekspropriasjon av hele skogeiendommer hvor skogen ikke skal hugges, skal det foretas en konkret påregnelighetsvurdering. Resultatet kan bli at erstatningsutmålingen baseres på eiendommens balansekvantum.

Ved fredning av skog må det legges til grunn hva som er konkret påregnelig for det aktuelle arealet. Ved hugstmoden skog legges til grunn den påregnelige (sannsynlige) avvirkningstakten med neddiskontering av driftsnettoen for de respektive tilvirkningsårene. Det er fortsatt rom for en tilpasningsplikt på annet grunnlag enn det rent ekspropriasjonsrettslige, men skogeieren har krav på erstatning for merkostnader som tilpasningen vil medføre. I tillegg betales grunnverdi.

Ved fredning av skog som ikke er hugstmoden, betales grunnverdi samt venteverdi for skogen (som for ekspropriasjon).

Lovavdelingen presiserer for ordens skyld at det blir opp til domstolene å avklare tolkningsspørsmålene med endelig virkning.

7            Lovavdelingen peker avslutningsvis på at departementene kan unnta dette brev fra offentlighet i medfør av offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c. Vi forutsetter at spørsmål om å utøve meroffentlighet i tilfelle blir vurdert i samråd med Regjeringsadvokaten.