§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering - Knut Arild Hareide

Brevdato: 18.02.2020

Anmodning om habilitetsvurdering      

1. Innledning

Vi viser til brev 10. februar 2020 fra Samferdselsdepartementet (SD), der det bes om Lovavdelingens vurdering av samferdselsminister Knut Arild Hareides habilitet i forbindelse med behandlingen av en klage fra selskapet Aktiv Norgesdistribusjon AS (AND) over departementets beslutning om å tildele Posten Norge AS to kontrakter om distribusjon av aviser. Bakgrunnen for anmodningen er i hovedsak Hareides tilknytning til Schibsted ASA, som indirekte har eierinteresser i AND.

2. Bakgrunn

Om statsrådens tilknytning til Schibsted ASA skriver SD følgende:

«Statsråd Knut Arild Hareide har permisjon fra Schibsted ASA, der han var prosjektleder og senere organisasjonsdirektør i konsernet fra 2005 til 2009, da han ble valgt inn på Stortinget. Han har også jobbet for konsernet i to perioder tidligere, i 1997/98 som management trainee og 2000/2001 som forretningsutvikler. Da han jobbet som forretningsutvikler kjøpte han en begrenset aksjepost i Schibsted ASA til en anslått verdi på mellom 3 000 og 6 000 kr. I perioden som stortingsrepresentant har han ikke hatt noen oppgaver for Schibsted, men han har som stortingsrepresentant hatt møter med Schibsted om mediepolitikk. Hareide har ingen sosial omgang med kolleger fra Schibsted, ut over å prate med dem når de tilfeldigvis treffes. Hans nettverk i Schibsted ASA er også noe endret. Det er over 10 år siden han fikk permisjon og ledelsen har endret seg og mange nye mennesker har kommet inn i organisasjonen. Han har i dag én nær venn, Knut Ivar Solnes, som jobber i Schibsted Media Group. Han ble ansatt der i august 2019 etter å ha vært ansatt i Telenor i en lengre periode. Solnes er Head of Strategy & Business Development.»

Om klagesaken i departementet og forholdet mellom de involverte selskapene siterer vi følgende fra SDs brev:

«Samferdselsdepartementet kom mandag 20. januar med en tildelingsbeslutning om at Aktiv Norgesdistribusjon AS (AND) hadde vunnet to kontrakter om distribusjon av aviser på lørdager på steder uten et kommersielt avisbudnett. Tilsvarende hadde Posten Norge AS (Posten) vunnet konkurransen om to kontrakter om distribusjon på hverdager. Tildelingsbeslutningen ble tatt før Knut Arild Hareide ble utnevnt til statsråd.

AND har nå klaget på tildelingsbeslutningen om å gi kontrakter til Posten og vil ha denne omgjort, subsidiært ber de om at departementet avlyser konkurransen og utlyser på nytt.

AND er etablert av Amedia Distribusjon AS, Schibsted Distribusjon Vest AS og Polaris Distribusjon Midt-Norge AS i fellesskap, med eierandeler på henholdsvis 40%, 20% og 40% (se vedlagte figur). Selskapet er etablert for å opprettholde leveringsfrekvens og leveransekvalitet i avisdistribusjonen. Ønsket om å vinne disse kontraktene og sikre en god tjenesteleveranse i årene som kommer, er høyt forankret i de tre mediekonsernene. Schibsted Norge AS har avgitt en forpliktelseserklæring der de er solidarisk ansvarlig (med de andre eierne) for at AND skal kunne gjennomføre sine kontraktsforpliktelser.»

SD har i tillegg opplyst om at Schibsted ASA eier 100 prosent av Schibsted Norge AS, som eier 100 prosent av Schibsted Distribusjon As, som eier 100 prosent av Schibsted Distribusjon Vest AS, som igjen eier 20 prosent av Aktiv Norgesdistribusjon AS (AND). I tillegg eier Schibstedkonsernet 66 % av Helthjem Mediepost AS, som igjen eier 40 % av Aktiv Norgesdistribusjon.

Når det gjelder Solnes, er det ikke opplyst hvilken nærmere plassering Schibsted Media Group har innen Schibstedkonsernet. Derimot er det opplyst at Solnes «ikke [har] roller i direkte berørte selskaper innenfor Schibstedkonsernet, men er plassert i en annen del av organisasjonen». Vi anser dette tilstrekkelig til å kunne ta stilling til habilitetsspørsmålet.

3. Habilitetsvurderingen

Spørsmålet for oss er altså om Hareides tilknytning til Schibsted ASA gjør at han er inhabil til å delta i behandlingen av klagesaken i departementet.

Habilitetsreglene i forvaltningsloven gjelder direkte for statsråder i egenskap av departementssjef, men omfatter ikke statsråder «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. fvl. § 10 andre punktum. En statsråd som opptrer i regjeringen, er likevel bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper, men disse går ikke lenger enn de som gjelder når statsråden opptrer som leder for departementet. Om dette spørsmålet viser vi til Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 (JDLOV-2017-277) med videre henvisninger. På bakgrunn av henvendelsen hit finner vi ikke grunn til å gå nærmere inn i disse ulovfestede prinsippene. I det følgende tar vi utgangspunkt i forvaltningsloven § 6.

Vi kan ikke se at statsrådens tilknytning til Schibsted ASA kan føre til inhabilitet etter noen av de ubetingete inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 andre ledd. Etter denne bestemmelsen er en tjenestemann inhabil til å treffe eller tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse i en forvaltningssak dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet».

§ 6 andre ledd gir anvisning på en bred vurdering av tjenestemannens tilknytning til saken og hvorvidt denne kan svekke tilliten til at vedkommende behandler saken på en nøytral måte. Formuleringen «egnet til» indikerer at det må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Denne formuleringen utelukker ikke at det i habilitetsvurderingen under de overordnede kriteriene i andre ledd også kan legges vekt på en fjernere personlig tilknytning enn det som kan betegnes som «nær personlig tilknytning». Der det foreligger flere former for tilknytning til saken og partene, må disse vurderes samlet.

Det første hovedspørsmålet er om Hareides tilknytning til Schibsted ASA, ved at han har permisjon fra en stilling i selskapet, medfører at det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hans upartiskhet i behandlingen av klagesaken.

Vi har tidligere uttalt oss om situasjonen der en statsråd har vært i permisjon fra et selskap som blir berørt av en avgjørelse i departementet. Vi viser til våre uttalelser i brev 23. mai 2012 (JDLOV-2012-3312) og 6. november 2012 (JDLOV-2012-6628), som gjaldt henholdsvis daværende forsvarsminister Espen Barth Eides permisjon fra NUPI og daværende arbeidsminister Anniken Huitfeldts permisjon fra Fafo. Vi siterer følgende fra den sistnevnte uttalelsen:

«Det første hovedspørsmålet er om Huitfeldts tilknytning til Fafo ved at hun har permisjon fra en stilling der, medfører at det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hennes upartiskhet, slik at hun er inhabil i nevnte anskaffelsessaker.

Lovavdelingens uttalelse 23. mai 2012 til Forsvarsdepartementet (JDLOV-2012-3312) gjaldt en lignende sak. Der var spørsmålet om daværende forsvarsminister Espen Barth Eide ville være inhabil i saker om tildelinger fra Forsvarsdepartementet til NUPI av prosjektstøtte, doktorgradsstipender og økonomisk støtte til fagseminarer, sett hen til at Eide hadde permisjon fra en stilling ved NUPI. Etter Lovavdelingens syn var det ikke klart at statsråden ville være inhabil i tildelingssakene. Statsråden hadde imidlertid selv erklært seg inhabil, og Lovavdelingen hadde ikke innvendinger mot at en for saksbehandlingen la til grunn at statsrådens tilknytning til NUPI gjorde ham inhabil.

I uttalelsen om Eide la vi til grunn at et ansettelsesforhold til den som er part i saken, ikke uten videre fører til inhabilitet. Det må også i slike tilfeller skje en konkret helhetsvurdering. Om denne helhetsvurderingen uttalte vi følgende i Eide-saken:

«Ved vurderingen må en trekke inn hvor sterk tilknytningen til NUPI konkret er og hvor sentral stilling statsråden har hatt i NUPI, hvor viktig de aktuelle avgjørelser er for NUPI, hvor mye skjønn sakstypen åpner for og i hvilken grad tildelingene skjer i konkurranse med andre».

Etter vårt syn er disse momenter av betydning også ved vurderingen av Huitfeldts habilitet. Betydningen av at Huitfeldt er venn av en ansatt i Fafo, kommer vi tilbake til nedenfor.

Huitfeldt er i permisjon fra Fafo, noe som gjør tilknytningen til Fafo mindre sterk enn om hun hadde arbeidet der. Videre har Huitfeldt etter det opplyste ikke hatt noen sentral eller ledende posisjon hos Fafo. Det foreligger dermed ingen særlig identifikasjon mellom ansatt og arbeidsgiver som kunne talt for inhabilitet. Til sammenligning viser vi til Eide-saken, hvor vi la til grunn at det at Eide hadde hatt en «nokså sentral stilling gjennom å ha vært avdelingsleder» i NUPI. Dette var et moment som talte for inhabilitet. Samtidig er det slik at Fafo er en privat stiftelse, som konkurrerer om oppdrag fra Arbeidsdepartementet i konkurranse med andre private aktører. Tilstedeværelsen av et slikt konkurranseelement er et moment som trekker i retning av inhabilitet i anskaffelsessakene. Både ved valg av tilbyder og på andre punkter vil avgjørelser i saker om offentlige anskaffelser kunne innebære betydelige elementer av skjønn selv om forholdene her kan variere nokså mye fra tilfelle til tilfelle.»

Som det fremgår av den siterte uttalelsen, vil Hareides tilknytning til Schibsted ASA og Schibsted ASAs interesse i avgjørelsen i departementet stå sentralt i habilitetsvurderingen.

Når det gjelder tilknytningen til Schibsted ASA, fremgår det av SDs brev at statsråden har hatt ulike roller i selskapet. Da han gikk ut i permisjon, hadde han etter det opplyste stillingstittelen organisasjonsdirektør. Dette fremstår som en nokså sentral stilling, som nok kan begrunne en noe større grad av identifikasjon med selskapet enn det som er tilfellet for ansatte i mindre sentrale stillinger. Det er imidlertid over ti år siden Hareide fikk permisjon fra denne stillingen. Vi har ikke mottatt nærmere informasjon om innholdet i stillingen og Hareides rolle i selskapet da han gikk ut i permisjon. Etter vårt syn er dette likevel ikke avgjørende. I vurderingen etter § 6 andre ledd må det være av større betydning at Hareide ikke har permisjon fra det selskapet som er part i eller har direkte interesser i saken i departementet. Schibsted ASAs eierinteresse til AND går gjennom flere ledd, jf. omtalen av eierforholdene i punkt 2. Selv om det fremgår av SDs brev at ønsket om å vinne kontraktene og sikre en god tjenesteleveranse er høyt forankret i konsernet, synes Schibsted ASAs interesse i avgjørelsen å være av en mer indirekte karakter enn tilfellet var i de to omtalte uttalelsene. Det fremgår videre av SDs brev at selv om det er strategisk viktig for Schibstedkonsernet at det blir daglig distribusjon av aviser, er det ikke av like stor betydning hvilket selskap som står for distribusjonen. SD vurderer det slik at den direkte økonomiske konsekvensen for Schibsted ASA av departementets avgjørelse vil være liten. Vi har ikke grunnlag for å vurdere dette annerledes. At avgjørelsen i departementet tilsynelatende har begrenset betydning for det selskapet Hareide har permisjon fra, trekker etter vårt syn klart i retning av at tilknytningen til Schibsted ASA ikke er et særegent forhold som er «egnet til å svekke tilliten» til Hareides upartiskhet ved behandlingen av klagesaken.

Hareide har ifølge brevet fra SD også en aksjepost i Schibsted ASA til en anslått verdi av mellom 3000 og 6000 kroner. Om betydningen av at statsråder har eierinteresser i selskaper som har reelle interesser i en avgjørelse som skal behandles i departementet, viser vi til uttalelsen i brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092). I Hareides tilfelle dreier det seg om en så beskjeden aksjepost at denne etter vårt syn ikke kan tillegges særlig vekt i vurderingen etter § 6 andre ledd. Det dreier seg om en aksjepost i et selskap som, ut fra den informasjonen vi har mottatt, har en nokså begrenset økonomisk interesse i den avgjørelsen som skal fattes i departementet.

De momentene som er omtalt så langt, tilsier etter vårt syn at statsrådens tilknytning til Schibsted ASA ikke medfører at han er inhabil til å delta i departementets behandling av klagesaken.

Det er videre et spørsmål om vennskapet til Knut Ivar Solnes, som er Head of Strategy and Business Development i Schibsted Media Group, enten alene eller sammen med de øvrige momentene i saken kan lede til at Hareide er inhabil. Som nevnt skal det i vurderingen etter § 6 andre ledd legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe» for noen tjenestemannen har «nær personlig tilknytning til».

Vi har en rekke ganger uttalt oss om betydningen av vennskap og personlige relasjoner i vurderingen etter § 6 andre ledd. Vi viser som eksempel til våre uttalelser i brev 15. januar 2008 (JDLOV-2008-112), 18. september 2018 (JDLOV-2018-4648) og 1. oktober 2018 (JDLOV-2018-3595-2). I disse uttalelsene er det lagt til grunn at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet, og at det først og fremst vil være ved de nære vennskapene at inhabilitet er aktuelt. Hvor nær en relasjon må være for å lede til inhabilitet, vil likevel kunne påvirkes av hvor sterke interesser de involverte har i saken. Dersom den personen tjenestemannen har en tilknytning til har en særlig sterk interesse i saken, kan dette lede til inhabilitet selv der vennskapet ikke er spesielt nært.

I brevet fra SD beskrives Solnes som en «nær venn» av Hareide, men relasjonen er ut over dette svært knapt omtalt. Vi finner det imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til om vennskapet mellom de to er så nært at dette etter omstendighetene vil kunne lede til inhabilitet. Det avgjørende er etter vårt syn at Solnes ut fra beskrivelsen i brevet fra SD ikke har noen særlig interesse i den avgjørelsen som skal treffes i departementet. Solnes er ikke ansatt i det selskapet som er part i saken. Ut fra beskrivelsen i brevet fra SD er han heller ikke ansatt i en del av Schibstedkonsernet som vil bli direkte berørt av avgjørelsen, og han har ikke vært involvert i saken fra Schibsteds side. Vi kan ikke se at avgjørelsen i klagesaken vil innebære noen «særlig fordel, tap eller ulempe» for Solnes. Etter vårt syn utgjør vennskapet ikke «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» Hareides upartiskhet i behandlingen av saken. Det gjelder også om en vurderer vennskapet sammen med de øvrige momentene i saken.

4. Konklusjon

Etter vårt syn utgjør Hareides tilknytning til Schibsted ASA ikke «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til hans upartiskhet i saken. Tilsvarende gjelder for Hareides vennskap med Solnes.

Statsråden er dermed etter vårt syn ikke inhabil til å behandle klagen fra selskapet Aktiv Norgesdistribusjon AS over departementets beslutning om å tildele Posten Norge AS to kontrakter om distribusjon av aviser.