§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering - politisk ledelse i Barne- og likestillingsdepartementet

Anmodning om habilitetsvurdering – politisk ledelse i Barne- og likestillingsdepartementet 

1. Innledning

Vi viser til brev 11. mars 2019 fra Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), der det bes om Lovavdelingens vurdering av habiliteten til flere personer i departementets politiske ledelse på bakgrunn av deres tilknytning til enkelte ulike personer og virksomheter.

Vurderingen av om en statsråd eller en annen offentlig tjenestemann er inhabil, må alltid gjøres konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å treffe. Henvendelsen fra BLD er nokså generell, og det er i liten grad vist til konkrete avgjørelser habilitetsvurderingene skal knyttes til. Vår vurdering må derfor også bli nokså generell og vil langt på vei være begrenset til å skissere utgangspunktene til bruk ved den konkrete vurderingen som må skje når det foreligger en sak der habilitetsspørsmålet blir aktuelt.

2. Barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstad

2.1 Den faktiske situasjonen

Lovavdelingen er bedt om å vurdere barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstads habilitet i saker som gjelder Frelsesarmeen. Bakgrunnen for henvendelsen er at statsrådens kone Arnbjørg Vedelden Ropstad har en stilling i en barnevernsinstitusjon som er drevet av Frelsesarmeens barne- og familievern.

Fra BLDs brev gjengis følgende:

«Arnbjørg Vedelden Ropstad arbeider i 50 prosent av full stilling ved en barnevernsinstitusjon som er drevet av Frelsesarmeens barne- og familievern. Hun er utdannet sosionom og arbeider som hvilende nattevakt, uten lederansvar. Frelsesarmeens barne- og familievern drifter syv barnevernsinstitusjoner, i tillegg til drift av fosterhjem og forebyggende tiltak.»

Om saker i BLD som kan få betydning for Frelsesarmeen, skriver departementet:

«Ved gjennomføring av Bufdirs konkurranser om rammeavtaler for kjøp av plasser i institusjoner, sentre for foreldre og barn og ved rammeavtaler med private aktører om fosterhjemsplasser, kan det gis føringer fra BLD om å gjennomføre reserverte konkurranser for ideelle aktører…

BLD deltar videre gjennom statssekretær Jorunn Hallaråker i statssekretærutvalg om leveranser av helse- og sosialtjenester, herunder oppfølging og eventuell fornying av Samarbeidsavtale om leveranser av helse- og sosialtjenester mellom regjeringen og KS, og Hovedorganisasjonen Virke, Frivillighet Norge, Ideelt Nettverk og KS Bedrift fra 19. juni 2015.»

2.2 Habilitetsvurderingen

Habilitetsreglene i forvaltningsloven gjelder direkte for statsråder i egenskap av departementssjef, men omfatter ikke statsråder «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. fvl. § 10 andre punktum. En statsråd som opptrer i regjeringen, er likevel bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper, men disse går ikke lenger enn de som gjelder når statsråden opptrer som leder for departementet. Om dette spørsmålet viser vi til Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 (17/277 EO) med videre henvisninger. På bakgrunn av henvendelsen hit finner vi ikke grunn til å gå nærmere inn i disse ulovfestede prinsippene. I det følgende tar vi utgangspunkt i forvaltningsloven § 6.

Vi kan ikke se at noen av de ubetingede inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd er aktuelle i dette tilfellet. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 andre ledd. Etter denne bestemmelsen er en tjenestemann inhabil til å treffe eller tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse i en forvaltningssak dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet».

§ 6 andre ledd gir anvisning på en bred vurdering av tjenestemannens tilknytning til saken og hvorvidt tilknytningen kan svekke tilliten til at vedkommende behandler saken på en nøytral måte. Formuleringen «egnet til» indikerer at det må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad. Spørsmålet om et forhold er egnet til å svekke tilliten, må vurderes på objektivt grunnlag. En tjenestemann vil derfor kunne være inhabil også i tilfeller hvor det reelt sett ikke er grunn til å tro at han eller hun lar seg påvirke. Vurderingen etter § 6 annet ledd må skje i lys av de hensyn som ligger bak habilitetsreglene, som skal «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68.

I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har en nær personlig tilknytning til».

Ekteskap omfattes klart av formuleringen «nær personlig tilknytning» i § 6 andre ledd. I habilitetsvurderingen vil det ha betydning hvilken interesse Vedelden Ropstad har i den konkrete avgjørelsen i departementet, og om denne kan utgjøre «særlig fordel, tap eller ulempe» for henne.

Uttrykket «særlig» innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller noen andre som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller dennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.

Etter vårt syn vil barne- og familieministeren som det klare utgangspunkt ikke være inhabil til å delta i behandlingen av saker av generell karakter som kan berøre Frelsesarmeen på lik linje med andre tilsvarende aktører. Dette utgangspunktet må gjelde også når den barnevernsinstitusjonen Vedelden Ropstad er ansatt i, blir berørt av avgjørelsen. Begge de sakstypene som trekkes frem i brevet fra BLD er, slik vi oppfatter det, av en slik karakter at de vil påvirke aktørene i sektoren generelt. Dette fremstår nokså klart for Samarbeidsavtalen om leveranser av helse- og sosialtjenester, som angår det overordnete samarbeidet mellom staten og ideell sektor. Etter vårt syn vil hans ektefelles stilling ikke føre til at barne- og familieministeren er inhabil til å delta i avgjørelser knyttet til samarbeidsavtalen.

Når det gjelder en avgjørelse om å reservere anbudskonkurranser for ideelle aktører, vil også dette berøre alle potensielle tilbydere. En fordel for den institusjonen Vedelden Ropstad er tilknyttet, vil dermed i utgangspunktet gjelde tilsvarende for andre ideelle aktører i bransjen.

For at habilitetsspørsmålet skal oppstå i tilknytning til en slik avgjørelse, må avgjørelsen etter vårt syn knytte seg til en spesifikk anbudskonkurranse som den institusjonen Vedelden Ropstad er tilknyttet, har en særlig interesse i. Også i slike tilfeller vil likevel en fordel eller ulempe for Vedelden Ropstad som følge av departementets avgjørelse, være av en nokså usikker og avledet karakter.

For at man skal kunne tale om en «særlig fordel, tap eller ulempe» som kan medføre inhabilitet for barne- og familieministeren, må det etter vårt syn dreie seg om en avgjørelse som spesifikt og temmelig direkte angår den institusjonen Vedelden Ropstad arbeider i, og som konkret kan få betydning særlig for henne. Det vil også trekke i retning av inhabilitet hvis departementet skal treffe avgjørelse i en sak Vedelden Ropstad i sin stilling i særlig grad har engasjert seg i. Habilitetsspørsmålet vil i alle tilfeller bero på en konkret vurdering, som tar utgangspunkt i omstendighetene i den enkelte saken.

Det er ut fra beskrivelsen i BLDs brev vanskelig å peke på klare fordeler eller ulemper en avgjørelse i departementet som berører Frelsesarmeen, vil ha for Vedelden Ropstad. Ifølge brevet fra BLD har hun en 50 % stilling i barnevernsinstitusjonen. Hun har ikke en lederstilling, og det er slik sett ikke naturlig å identifisere henne med virksomhetenes interesser i større grad enn andre ansatte.

Til generell veiledning nevner vi at Lovavdelingen i flere tilfeller har vurdert statsråders habilitet i saker der statsrådens ektefelle har en stilling i en virksomhet som berøres av en avgjørelse i det departementet som er underlagt den aktuelle statsråden. Vi viser som eksempler til våre uttalelser 22. august 2006 (2006/6333 EO) og 15. november 2017 (17/6411 EO) med videre henvisninger. Selv om disse gjelder andre typer avgjørelser enn de som er beskrevet i brevet hit, illustrerer de den vurderingen som må gjøres av ektefellens interesse i den aktuelle avgjørelsen.

3. Statssekretær Julian Farner-Calvert

3.1 Saker som berører Kristent interkulturelt arbeid

Vi er for det første bedt om å vurdere om statssekretær Julian Farner-Calvert, og eventuelt øvrig politisk ledelse, vil være inhabil i saker knyttet til den ideelle organisasjonen Kristent interkulturelt arbeid (KIA).

Om statssekretærens tilknytning til KIA skriver BLD:

«Statssekretær Julian Farner-Calvert sin far, Victor Calvert, arbeider som konsulent i KIA. Han har arbeidet i KIA i anslagsvis 25 år, han er tillitsvalgt og har tidligere vært ansattes representant i styret i KIA. På bakgrunn av Victor Calverts langvarige ansettelsesforhold i KIA, har han og familien, herunder statssekretæren, opparbeidet et tilknytningsforhold til KIA som organisasjon, styrets medlemmer og ansatte i organisasjonen.

…

Til dette kommer det forhold at statssekretær Farner-Calvert beskriver sin tilknytning til styreleder Erik Lunde som et vennskapsforhold. Statssekretærens politiske samarbeidsforhold til Lunde har ført til et vennskapsforhold med sosial omgang utover partipolitiske sammenkomster. Lunde var blant annet én av 15 gjester i statssekretærens 30-årsdag. Vennskapsforholdet har i hovedsak sitt utspring i et politisk samarbeidsforhold, og statssekretæren definerer ikke tilknytningen som en nær vennskapsrelasjon.»

BLD har ikke vist til en konkret avgjørelse habilitetsvurderingen skal knyttes til, men det er vist til at KIA kan komme til å søke midler under en tilskuddsordning som forvaltes av departementet.

Ingen av de ubetingete inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd er aktuelle i saken. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 andre ledd. Om tolkningen av de generelle utgangspunktene etter denne bestemmelsen viser vi til det som er sagt om bestemmelsen i punkt 2.2. Spørsmålet er om tilknytningen mellom Farner-Calvert og KIA er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet i forbindelse med håndteringen av saker som berører organisasjonen.

I det foreliggende tilfellet er det flere former for tilknytning som kan tenkes å gjøre statssekretæren inhabil, enten hver for seg eller samlet.

Statssekretæren har for det første en tilknytning til KIA som følge av at hans far er ansatt som konsulent i organisasjonen. Slik vi oppfatter beskrivelsen i BLDs brev, har statssekretærens far gjennom et langvarig ansettelsesforhold fått et særlig nært tilknytningsforhold til organisasjonen. Det fremgår videre i BLDs brev at også statssekretæren og resten av hans familie har fått en tilknytning til KIA som organisasjon, de ansatte og styret.

Statssekretæren har videre en tilknytning til KIA som følge av sitt vennskap til styreleder Erik Lunde. Om betydningen av vennskap i vurderingen etter § 6 andre ledd viser vi til vår uttalelse i brev 15. januar 2008 (2008/112 EO) med videre henvisninger. Her uttales det:

«I det foreliggende tilfellet er det to grunner som kan tenkes å gjøre Stoltenberg inhabil, enten hver for seg eller som ledd i en samlet vurdering. Begge er knyttet til vennskapsforhold. Om betydningen av personlige tilknytningsforhold har vi i brev til Sosial- og helsedepartementet 3. november 2000 (snr. 2000/8596 EO) uttalt:

«Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»

Det må imidlertid tilføyes at disse utgangspunktene angående personlig vennskap i mange tilfeller gir beskjeden veiledning, fordi det alltid må foretas en helhetsvurdering, hvor det i praksis ofte vil foreligge andre tilknytningsmomenter enn bare vennskapet eller uvennskapet.»

Også når det gjelder kollegiale relasjoner som oppstår gjennom samarbeid i arbeidssituasjoner, er det antatt at dette normalt ikke i seg selv fører til inhabiltet, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 233, jf. s. 346. Dette gjelder også selv om samarbeidet fører til en viss kontakt utenfor arbeidssituasjonen. Vi viser her til vår uttalelse i brev 30. januar 2008 (2008/532 EO).

Statssekretæren uttaler selv at relasjonen til Erik Lunde ikke er et nært vennskapsforhold. Ut fra beskrivelsen i brevet fra BLD fremstår det tvilsomt om relasjonen mellom Farner-Calvert og Lunde er tilstrekkelig nær til at denne i seg selv kan føre til inhabilitet. Vi finner det likevel ikke avgjørende å ta stilling til dette. I helhetsvurderingen under de overordnede kriteriene i andre ledd kan det også legges vekt på en fjernere personlig tilknytning enn det som kan betegnes som «nær personlig tilknytning».

Selv om beskrivelsen i brevet hit er litt knapp, fremstår etter vårt syn statssekretærens tilknytning til KIA samlet sett tilstrekkelig nær til å utgjøre et «særegne forhold» etter § 6 andre ledd. Om dette i en konkret sak er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet, må vurderes ut fra omstendighetene i saken. Som nevnt i punkt 2.2 vil det normalt ikke foreligge inhabilitet i saker av generell karakter. Farner-Calvert vil derfor neppe være inhabil til å delta i behandlingen av saker av en generell karakter, som kan berøre KIA på lik linje med andre tilsvarende aktører. Det vil imidlertid her bli en glidende overgang mot tilfeller som omtales i avsnittet like nedenfor.

Når det gjelder saker der KIA er part eller har en partsliknende interesse, må det foretas en konkret vurdering av omstendighetene i saken. I en sak om tilskudd vil KIA ha en såpass klar økonomisk interesse i utfallet at statssekretærens tilknytning til organisasjonen trolig kan være egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. Dette må i hvert fall gjelde der tilskuddet er av en slik størrelse at det vil ha en ikke ubetydelig betydning for organisasjonens virksomhet og budsjett. I andre typer saker må det vurderes hvor sterk interesse organisasjonen har i utfallet av saken. Om en konkret avgjørelse kan påvirke stillingen til statssekretærens far nokså direkte, eller det dreier seg om en sak han i særlig grad har engasjert seg i, vil dette trekke sterkt i retning av inhabilitet.

I henvendelsen har BLD også reist spørsmål om øvrig politisk ledelse kan være inhabil i saker som berører KIA, som følge av at samtlige har en relasjon til styreleder Erik Lunde. For å svare på dette vil det være nødvendig å foreta en konkret vurdering av den enkeltes relasjon til Lunde, og hvilken betydning denne har i en konkret sak. Henvendelsen hit gir ikke grunnlag for å gjøre en slik vurdering for resten av den politiske ledelsen i BLD. Vi nøyer oss her med å gjøre oppmerksom på reglene om avledet inhabilitet i forvaltningsloven § 6 tredje ledd. De innebærer at dersom statssekretæren er inhabil til å treffe avgjørelse i en sak, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av noen direkte underordnet i departementet. Praktisk sett kan dette problemet løses ved at statsråden treffer avgjørelse i saken etter at den er forberedt i departementet på vanlig måte. 

3.2 Saker som kan påvirke interessene til forbrukerbanker eller private velferdsselskaper

Vi er videre bedt om å vurdere Farner-Calverts habilitet i saker om forbrukerpolitikk som kan påvirke interessene til forbrukerbanker, og saker på barnevernsområdet som kan påvirke interessene til private velferdsselskaper. Bakgrunnen er at statssekretæren i sin tidligere stilling i kommunikasjonsselskapet First House hadde kunderelasjoner til enkelte slike selskaper.

Vi gjengir følgende fra BLDs brev:

«Farner-Calvert sa opp sin stilling som seniorrådgiver i First House AS med virkning fra 22. januar 2019. Han hadde ikke selvstendig kundeansvar i ansettelsesperioden. Som ansatt i First House AS, hadde Farner-Calvert kunderelasjoner til flere forbrukerbanker, uten at han selv var ansvarlig rådgiver overfor disse kundene. Oppdragene overfor denne kundegruppen var av mindre omfang, og innebar i hovedsak ordinær kommunikasjonsrådgivning, samt i noen tilfeller krisehåndtering.

Statssekretæren har videre opplyst at han som seniorrådgiver i First House AS hadde kunderelasjoner til private velferdsselskaper, som antagelig også har eierinteresser i eller er tilbyder av private barnevernstjenester. Farner-Calvert har ikke utført oppdrag direkte knyttet til private barnevernstjenester, men kundene han arbeidet for kan ha interesser som knytter seg til BLDs politikkområder. Statssekretærens involvering i disse oppdragene har vært av et begrenset omfang.»

Statssekretærens habilitet må vurderes etter § 6 andre ledd. Lovavdelingen har i flere tidligere saker vurdert betydningen av at statsråder eller andre tjenestemenn tidligere har hatt posisjoner i et selskap eller en organisasjon som kan bli påvirket av en avgjørelse fattet i departementet. Selv om tilknytningen i det foreliggende tilfellet er av en annen karakter, vil etter vårt syn de samme utgangspunktene som er skissert i disse sakene, kunne gi noe veiledning. I vår uttalelse i brev 31. august 2018 (18/4416 EO) uttalte vi:

«Spørsmål om inhabilitet vil først og fremst oppstå i saker kor det selskapet eller den organisasjonen tenestemannen tidlegare har hatt stilling i, er part eller har ei partsliknande interesse. I praksis vil det dermed sjeldan bli tale om inhabilitet i generelle saker (til dømes saker om forslag til lover og fastsetjing av forskrifter eller alminnelige retningsliner). …

I vårt brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092) uttalte vi vidare at det «normalt ikke medfører inhabilitet at statsråden tidligere hadde en posisjon hos en aktør som har interesser i en sak som departementet har til behandling», men at særleg to forhold kan leie til inhabilitet også i slike saker. Det eine er at statsråden har hatt noko med den aktuelle saka å gjere i sitt verke i selskapet. Det andre er at statsråden sin tilknyting til selskapet ligg så nært i tid at det er nærliggjande å tru at vedkommande framleis identifiserer seg med selskapet sine interesser.»

Tilsvarende betraktninger kan som utgangspunkt legges til grunn der tjenestemannen ikke har vært tilsatt i den aktuelle virksomheten, men gjennom en kunderelasjon har arbeidet for å fremme virksomhetens interesser. I habilitetsvurderingen må det likevel tillegges vekt at tilknytningen er en annen, og presumptivt svakere, når vedkommende ikke selv har hatt en stilling i den berørte virksomheten. Det gjelder særlig i et tilfelle som dette, hvor Farner-Calverts ansettelsesforhold i First House var begrenset til ett år, og hvor han ikke hadde noen ledende stilling.

Når en tjenestemann har forlatt en stilling i den typen selskap som denne henvendelsen gjelder, er den økonomiske interessen i de tidligere kundeforholdene ikke lenger til stede. Også plikten til å fremme arbeidsgivers, og i forlengelsen kundens, interesser, vil langt på vei opphøre når vedkommende har sagt opp stillingen. Etter vårt syn må det derfor noe særlig til for at det skal være grunn til å reise spørsmål om tjenestemannens habilitet. Dette kan tenkes hvis departementet skal behandle en konkret sak tjenestemannen tidligere var involvert i på vegne av en kunde, eller dersom det er tale om en avgjørelse som berører en virksomhet tjenestemannen i helt nær fortid har arbeidet særlig tett med. Ut fra beskrivelsen i brevet fra BLD foreligger det ikke slike omstendigheter i forbindelse med bestemte forbrukerbanker eller private velferdsselskaper. Vi antar derfor at statssekretæren neppe vil være inhabil til å behandle saker som berører de omtalte bransjene. Vi peker for ordens skyld på at habilitetsspørsmålet alltid må vurderes konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å forberede eller treffe.

4. Statssekretær Jorunn Hallaråker  

BLD har videre bedt om en vurdering av statssekretær Jorunn Hallaråkers habilitet i saker som berører organisasjonen Norsk Luthersk Misjonssamband (NLM). Bakgrunnen for anmodningen er hennes vennskap til Kari Margrethe Solvang, som er leder for personalavdelingen i NLM. Departementet har ikke vist til en konkret sak som habilitetsvurderingen skal knyttes til. Det fremgår imidlertid at NLM får tilskudd fra den rettighetsbaserte ordningen med tilskudd til tros- og livssynssamfunn, og at BLD er klageorgan for vedtak under ordningen. 

Om relasjonen mellom Hallaråker og Solvang skriver BLD:

«Statssekretær Hallaråker har hatt et vennskapsforhold til Solvang i om lag 10-15 år. De har gjennom årene tilbrakt enkelte ferier sammen, deltar i hverandres bursdager og har for øvrig alminnelig sosial omgang både på tomannshånd og sammen med andre som en del av en større gruppe. I tillegg deltar begge i en privat organisert bibelgruppe som møtes regelmessig annenhver uke, selv om Hallaråker ikke har hatt fast deltakelse de siste månedene. Hallaråker beskriver ikke Solvang som en av sine aller nærmeste venner, men anser vennskapet som et nært personlig tilknytningsforhold.» 

Også i dette tilfellet må habilitetsspørsmålet avgjøres etter § 6 andre ledd. Om tolkningen av bestemmelsen generelt og betydningen av vennskap spesielt viser vi til det som er sagt i punkt 2.2.

Hallaråker beskriver selv vennskapet til Solvang som et nært personlig tilknytningsforhold. Dette tilsier at det foreligger en relasjon som kan utgjøre et særegent forhold i lovens forstand. Selv om statssekretæren har brukt denne betegnelsen, må det likevel foretas en nærmere vurdering av relasjonen for å avgjøre om de kravene som er omtalt i punkt 2.2, er oppfylt. Vi har imidlertid ikke, ut fra de informasjonen vi har mottatt, noen grunn til å vurdere dette annerledes enn statssekretæren.

I vurderingen av Hallaråkers habilitet vil det være av betydning hvilken interesse Solvang har i en konkret avgjørelse i departementet, og om denne kan utgjøre en «særlig fordel, tap eller ulempe» for henne.

Avgjørelser i en klagesak om tilskudd til NLM vil klart nok innebære «særlig fordel, tap eller ulempe» for organisasjonen. Vi har ikke mottatt informasjon som tilsier at en avgjørelse om tilskudd vil innebære særlig fordel, tap eller ulempe for Solvang. Det gjelder selv om hun som ansatt i en lederstilling vil kunne ha en noe sterkere interesse i avgjørelser som gagner organisasjonen enn ansatte i lavere stillinger. Avgjørelse av habilitetsspørsmålet beror som nevnt i punkt 2.2 på en bred vurdering, hvor det avgjørende til slutt er om sakens omstendigheter samlet innebærer «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» vedkommendes «upartiskhet». Vurderingen må som nevnt skje i lys av de hensyn som ligger bak habilitetsreglene, som skal «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68. Vi er noe i tvil om vurderingen, men er tilbøyelig til å mene at det ikke foreligger inhabilitet i dette tilfellet. Selv om tillitshensynet kunne trekke i retning av inhabilitet, legger vi i motsatt retning avgjørende vekt på at det ikke er noen umiddelbar forbindelse mellom den avgjørelsen det er tale om å treffe og Solvangs stilling. Det er heller ikke indikasjoner for øvrig på at Solvang blir særlig berørt av avgjørelsen om tilskudd, og avgjørelsen i saken innebærer i begrenset grad utøving av skjønn (i alle fall i normaltilfeller).

Som en generell retningslinje vil inhabilitet først og fremst foreligge hvis en avgjørelse i departementet nokså direkte og spesifikt kan påvirke Solvangs stilling eller den delen av organisasjonen hun arbeider i, eller dersom det dreier seg om en sak hun i sin stilling i særlig grad har vært involvert i. Dette må vurderes konkret for den enkelte avgjørelsen.

5. Politisk rådgiver Elisabeth Løland

5.1 Saker som berører Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

Vi er bedt om å vurdere politisk rådgiver Elisabeth Lølands habilitet i saker som berører Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), på bakgrunn av hennes tidligere ansettelsesforhold i organisasjonen.

Ifølge henvendelsen fra BLD var Løland ansatt som avdelingsleder i avdeling for kompetanse- og interessepolitikk i LNU da hun ble engasjert som politisk rådgiver. Hun sa opp sin stilling i LNU med virkning fra 22. januar 2019 og hadde da vært ansatt i ulike stillinger i organisasjonen siden 2015.

BLD skriver:

«LNU er en navngitt tilskuddsmottaker i statsbudsjettet. Organisasjonen mottar nasjonal og internasjonal driftsstøtte fra tilskuddsordningene "Barne- og ungdomsorganisasjoner" og "Tilskudd til internasjonalt ungdomssamarbeid". Forvaltningen av tilskuddsordningene er delegert til Bufdir/Fordelingsutvalget og tilskudd tildeles etter søknad. Enkeltvedtak truffet av Fordelingsutvalget kan påklages til departementet.

LNU mottar også midler direkte fra BLD til tilskuddsordningen "Mangfold og inkludering". I praksis er det LNU som forvalter tilskuddsordningen, men er teknisk å regne som en tilskuddsmottaker. Det kan klages på vedtak gjort av LNU i forbindelse med "Mangfold og inkludering". Siste klageinstans for tilskuddsordningen er LNUs særskilte klageutvalg.

LNU kommer som interesseorganisasjon også med årlige budsjettinnspill, samt andre politiske innspill til BLD, og er en nær samarbeidsaktør. Under ansettelesforholdet i LNU og som en del av organisasjonens ledergruppe, hadde Løland en sentral rolle i organisasjonens strategiarbeid og deltok blant annet med å utarbeide søknader om tilskudd for 2019 og 2020.»

Habilitetsspørsmålet må avgjøres etter § 6 andre ledd.

Som nevnt i punkt 3.2 har Lovavdelingen i flere tilfeller vurdert betydningen av at en statsråd eller en annen tjenestemann har hatt en sentral posisjon i et selskap eller en organisasjon som berøres av en sak som behandles i departementet. Som det fremgår der har vi i tidligere lagt til grunn at det normalt ikke medfører inhabilitet at en statsråd eller andre har hatt en posisjon hos en aktør som har interesser i en sak departementet har til behandling, men at dette kan stille seg annerledes dersom vedkommende har hatt noe med den aktuelle saken å gjøre i sin tidligere stilling, eller dersom tilknytningen ligger så nær i tid at det er nærliggende å tro at vedkommende fremdeles identifiserer seg med virksomhetens interesser.

Vi viser videre til følgende fra vår uttalelse i brev 31. august 2018 (18/4416 EO), som angikk betydningen av nærings- og fiskeriministerens tidligere stilling:

«Det må vurderast konkret om Nesvik, under sitt verke i Sølvtrans, har hatt så mykje å gjere med ei sak at han må reknast som inhabil ved departementet si behandling av den same saka. Ettersom det skal leggjast vekt på korleis tilknytinga framstår for allmennheita, vil det også vere relevant å sjå på om Nesvik har utvist eit særleg engasjement i den aktuelle saka medan han var tilsett i Sølvtrans. Det må også vurderast konkret om tilsettingsforholdet ligg så nært departementsbehandlinga i tid at det ligg føre eit «særegent forhold» som er eigna til å svekke tilliten til fiskeriministeren sin upartiskheit. Illustrerande for denne vurderinga er Lovavdelinga sine uttalar frå 4. november 2005, 27. januar 2006 og 5. mai 2006 (JDLOV-2005-7710a, JDLOV-2005-7710b og JDLOV-2005-7710c) om betydninga av utanriksminister Støre sitt forhold til Noregs Raude Kors for hans habilitet i «speleautomatsaka». I uttala frå 4. november 2005 vart eit tidsrom på tre veker frå opphøyret av tilsettingsforholdet rekna som inhabilitetsgrunn. Også i uttala frå 27. januar 2006 vart det konkludert med inhabilitet, men Lovavdelinga uttalte her at spørsmålet var «vesentlig meir tvilsomt». I den siste uttala frå 5. mai 2006, altså om lag eit halvt år etter at Støre gjekk av som generalsekretær i Raude Kors, kom Lovavdelinga til at utanriksministeren ikkje lenger var inhabil til å ta del i behandlinga av saka.

Sjølv om dei nemnde sakene kan gi ein viss peikepinn på kva slags tidsavstand mellom opphøyret av arbeidsforholdet og departementsbehandlinga som kan sette ein statsråd i faresona for inhabilitet, er det viktig å understreke at habilitetsspørsmålet ikkje kan avgjerast generelt, men må vurderast konkret i kvar enkelt sak.»

Som nevnt vil det normalt ikke foreligge inhabilitet i saker av generell karakter. For slike avgjørelser, som kan påvirke organisasjoner som LNU i sin alminnelighet, vil Lølands tilknytning til LNU etter vårt syn som det klare utgangspunkt ikke føre til at hun er inhabil.

I saker av individuell karakter der LNU er part eller har en partsliknende interesse, må det vurderes konkret hvor sterk interesse organisasjonen har i den konkrete saken, hvor lang tid det er gått siden Løland sa opp sin stilling i LNU, og hvorvidt hun var involvert i den konkrete saken i sitt virke i LNU.

Ifølge henvendelsen fra BLD var Løland i sin stilling i LNU involvert i utarbeidelsen av søknader om tilskudd for 2019 og 2020. Hvis hennes involvering i utarbeidelsene av søknadene var av et visst omfang, vil det etter vårt syn utgjøre «særegne forhold» som trolig er egnet til å svekke tilliten til hennes upartiskhet ved behandlingen av de konkrete søknadene. Vi tilrår derfor at hun ikke deltar i behandlingen av søknader hun selv har vært involvert i å utarbeide.

I andre saker må det gjøres en konkret vurdering ut fra omstendighetene som er nevnt over. Lølands stilling som leder for avdeling for kompetanse- og interessepolitikk kan nok føre til at det for allmennheten er nærliggende å tro at hun, i hvert fall i en viss periode, fremdeles identifiserer seg med organisasjonens interesser. Hvor lenge det vil være grunn til å legge vekt på dette, er det imidlertid vanskelig å si noe generelt om. Habilitetsspørsmålet må vurderes konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å forberede eller treffe. I vurderingen kan det også være av betydning hvor stort rom for å utøve skjønn departementet har ved den avgjørelsen som skal treffes.

5.2 Avgjørelser som berører Søndre Aas gård og miljøsenter

Bakgrunnen for denne delen av BLDs anmodning er at Lølands søster, Marianne Morfjord, arbeider som miljøarbeider på Søndre Aas gård og miljøsenter. Morfjord er ifølge henvendelsen hit midlertidig ansatt i form av korte vikariater på timebasis, som i gjennomsnitt utgjør omtrent 80-90 prosent av full stilling.

Ifølge departementet fikk virksomheten i 2018 midler fra en tilskuddsordning som forvaltes av Bufdir etter at kommunene i første omgang hadde vurdert søknadene og satt opp en liste over prioriterte søknader. Vedtak om tilskudd kan påklages til BLD.

Habilitetsspørsmålet må også her avgjøres etter § 6 andre ledd, og vi viser til det som er sagt om bestemmelsen i punkt 2.2.

I vurderingen vil det være avgjørende hvilken interesse Morfjord har i en konkret avgjørelse i departementet, og om denne kan utgjøre en «særlig fordel, tap eller ulempe» for henne. Etter vårt syn vil inhabilitet bare foreligge hvis en avgjørelse i departementet vil påvirke Morfjords stilling nokså spesifikt og direkte. Det er opplyst i brevet fra BLD at Søndre Aas gård og miljøsenter kun har rundt fem ansatte. Skulle situasjonen være den at en avgjørelse om tilskudd er av så stor betydning for virksomhetens budsjetter eller virksomheten for øvrig at den kan få direkte konsekvenser for Morfjords stilling, vil dette etter vårt syn utgjøre et særegent forhold som kan være egnet til å svekke tilliten til Lølands upartiskhet i en eventuell klagesak om tilskudd der Søndre Aas gård og miljøsenter er part. I andre situasjoner må habilitetsspørsmålet vurderes konkret. Dersom Morfjord i særlig grad har vært involvert i saken, vil også det trekke i retning inhabilitet.

6. Saker som berører SOS-barnebyer

BLD har til sist bedt om vår vurdering av habiliteten til den samlede politiske ledelsen i departementet i saker som berører SOS-barnebyer. Bakgrunnen er at samtlige i ledelsen har et tilknytningsforhold til Øystein Sivertsen Sørvig, som er politisk rådgiver i SOS-barnebyer.

Habilitetsvurderingen etter fvl. § 6 knytter seg til den enkelte tjenestemann. Hvorvidt personer i BLDs ledelse i en bestemt sak vil være inhabile som følge av relasjonen til Sørvig, må avgjøres etter en konkret vurdering av relasjonen mellom sistnevnte og den aktuelle personen i BLDs ledelse. Henvendelsen fra BLD gir oss ikke grunnlag for å gjøre en slik vurdering. Vi nøyer oss derfor med å vise til det som er sagt om betydningen av vennskap og personlige relasjoner i punkt 2.2.